建设内陆扩大对外开放先行区的对策研究_以重庆_两江新区_为视角

西部大开发

摘要：在西部大开发新的发展阶段，促进内陆开放具有重要的战略意义。按照“314”总体部署的政策指引，重庆作为对外开放深化改革的重要试验区，加快建设内陆扩大对外开放的先行区具有重要的改革发展意义。尤其是在全球金融危机的背景下，通过抓住当前全球和国内产业格局深度调整的历史机遇，重庆应该加快对策研究提升城市对外开放度，为实现“314”总体部署奠定重要的前沿基础，并将对内陆开放产生积极的示范效应。

关键词：内陆开放；先行区；政府能力建设

Abstract:Promoting the development of opened in-land has great and strategic significance at the new stage of Development of Western China.Based on the pollicy of overall deployment of“314”,Chongqing’s speeding up construction of advanced area of opened in-land has great meaning of reform and development.Be-cause Chongqing acts as important experimental zone of open policy so that it plays an active role in improv-ing deepening reform.Especially under the background of global financial crisis,Chongqing should seize the historical opportunity of international and domestic industrial pattern’s deeply adjustment nowadays,ac-celerate the countermeasure research to improve its degree of openness,and establish the leading basis of achieving the policy of overall deployment of“314”, which will bring about constructive demonstration ef-fect for the opened inland.

Keywords:opened inland;advanced area;government ability construction

在西部大开发和城乡统筹发展的改革背景下，随着“两江新区”的成立，重庆正在成为国家深化改革开放的战略示范中心，实现适应经济全球化发展规律的内陆开放型经济这一重大使命。2008年以来，重庆提出了加快把重庆建成我国内陆开放高地的目标。但是，金融危机对国际国内经济的发展仍然具有深刻影响，国际经济新秩序在冲突中处于协调和修善阶段，重庆要在5年内建成我国内陆开放高地面临着极大的外部问题，同时也带来了跨越式发展的历史机遇。从国家战略的角度看，重庆加快建设内陆扩大对外开放的先行区，是在当前国际经济格局调整期构建我国内陆开放型经济模式的最佳路径选择，也是实现把重庆建设成为内陆开放高地的速度与效益的最佳结合方式。

一、建设内陆扩大对外开放先行区的战略意义

把重庆建设内陆开放型经济上升为国家战略，这是国家进一步深化西部大开发的新起点。以“两江新区”为核心，重庆加快建设内陆扩大对外开放先行区具有重要的国家战略意义：

1.有助于地方产业结构的调整和升级

重庆出台《关于进一步扩大开放的决定》中提出，世界经济格局正处在调整之中，新一轮国际产业转移向纵深发展，给各国经济既带来机遇也带来挑战。抓住新一轮全球产业转移的机遇，全面提升我市在国内外产业分工中的地位。内陆扩大对外开放先行区的作用，就是要把握新形势下国际产业转移的特征和趋势，加快产业结构调整步伐，转变传统模式实现资源配置最优的产业结构组合，逐步形成农业为基础、高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的开放型经济产业结构。

2.有助于促进金融体系的改革

随着国际金融危机的影响不断加深，我国正在逐步增强国际金融体系改革的力度，同时也要求国内的金融体系的改革朝着多元化、多层次的进程进一步深化。特别是在城乡统筹的国内发展背景下，“两江新区”融合了城乡金融的双层范畴，金融体系改革必须兼顾城市商业银行市场化营销模式和农村合作金融体系的创新与发展，从制度上充分保障国际资本和民间资本的权益。内陆扩大对外开放先行区的作用，就是要在国际国内金融体系改革的前沿，试点资本合作的最优模式，完善金融风险的监控机制，实现金融秩序的持续稳定发展。

3.有助于扩大内外贸易协作功能的拓展联结

把重庆建设成为内陆开放高地，体现在内外贸易的功能结构上，如国际化的零售批发交易功能、口岸贸易功能、物流配送功能、信息化连结功能等等。因此，重庆必须以“两江新区”为枢纽打造立体的贸易多功能区，联结西部内陆城市的优势资源，充分发展长江上游地区经济中心的地理优势和制度优势，才能延伸贸易内容、拓展贸易网络、提升贸易功能、扩大市场开放度，实现重庆内外贸易的集群优势，提高贸易便利度和竞争力，打造出我国西部国际化的贸易平台。

4.有助于进一步深化政府能力建设

建设内陆扩大对外开放先行区的对策研究

——

—以重庆“两江新区”为视角

□曾文革廖明

（重庆大学法学院，重庆400044）

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特区经济Special Zone Economy2011年1月

西部大开发和城乡统筹建设，不仅是经济社会文化水平的综合提升，更是政府能力建设的最大考验。重庆要成为内陆开放高地，关键在于政府能力能否满足新形势发展的需求。特别是“两江新区”的成立，如何在浦东新区和滨海新区的示范下，结合城乡统筹创造内陆开放的优化模式，这对政府能力建设提供了更多的发展路径和理性的政策研判。

5.有助于发挥经济功能特区的制度优势

扩大对外开放意味着国际国内的全方位联动性进一步增强，经济合作更加密切，经济功能特区的优势更加明显。因此，加快建设内陆扩大对外开放先行区依托于完善的贸易合作协调机制，充分构建联动的资源配置价值链，形成区域间最佳的产业分工体系，实现内陆开放型经济的集聚效应。

二、建设内陆扩大对外开放先行区的现实路径参考

从国内层面上看，我国城市国际化进程随着改革开放的深入而不断发展，同时国内一些城市在扩大对外开放方面又基于自身优势和政策支持形成不同的发展模式。北京作为国家政治中心和商业中心，其对外开放的进程发展迅速，特别是零售市场，发展速度远远超越了美国、日本，现已成为内地零售业国际化程度最高城市。上海目前正在按照国际贸易中心、国际金融中心和国际航运中心的发展路径不断扩大对外开放。2009年3月，国务院审议通过了《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，提出到2020年，将上海基本建成与我国经济实力和人民币国际地位相适应的国际金融中心、具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。深圳则提出15年建成重要区域性国际化城市的目标，其路径是以加强软性国际化功能为重点，使深圳从初级功能的专业型国际化城市向综合型国际化城市发展；通过加强与泛珠三角区域和香港的合作，使深圳从单一国际化城市向区域连绵型大都市圈核心城市发展。兰州作为内陆城市，20世纪90年代初就提出打造内陆开放城市的战略目标，依托第二条亚欧大陆桥，实施东扩西进、双向开放、外引内联的政策，打造西北地区现代化的内陆开放城市。综合来看，我国城市的国际化进程偏重于对外经济交往的硬件建设和优势产业合作，通过提升城市对外影响力奠定国际化的基础。重庆既要充分发挥地理优势和政策优势扩大对外开放度，更要注重城市国际化功能的合理规划，建立多层次的优势产业格局，最大程度发挥内陆开放城市的集聚效应。

从国际层面上看，世界性大城市往往是坚持对外开放与特色化相融合。纽约是国际化程度最高的城市之一，也是世界金融中心，在国际金融机构、国际人才、政府服务能力等方面都远远领先于其他国际大都市。新加坡则是公认的综合性国际化城市，其主要是依托高科技产业发展外向型经济，坚持金融自由化政策，不限制外资流动，并且实行人才国际化战略，充分发挥国际人力资源优势。伦敦也是具有重要国际地位的城市，是全球国际化程度最高的零售业城市，全球60%的顶尖零售商落户伦敦。伦敦作为全球的金融中心之一，主要采取对国际人才和外汇所有制的开放政策。迪拜被称为国际化进程最快的城市，但是石油作为其资源优势在国际化进程中的作用不大，而是其坚持的外向型产业发展道路，实行高度开放的自由港政策，创造世界上最自由开放的营商环境，发展世界级国际化的现代服务业，形成旅游、金融和会展业等主导的产业群。因此，从传统国际大都市的发展进程来看，其高度的开放性主要依托健全的国际化金融体系、便捷的人才服务机制、高端的产业集群模式和完善的现代服务产业等。重庆虽然不同于世界性城市的发展模式，但是可以学习借鉴其现代开放政策，进一步弥补政府服务能力的缺陷，最快速度实现内陆扩大对外开放先行区示范效应。

三、建设内陆扩大对外开放先行区的现实困境

重庆建设内陆扩大对外开放先行区，是西部大开发进程中的重要步骤，其示范效应直接决定了西部内陆城市进一步深化改革的发展方向。通过对重庆建设内陆扩大对外开放先行区所面临的现实障碍进行分析，可以有效地评估政府制度建设的有效性，切实推进建设内陆开放型经济和西部大开发的进程。虽然重庆直辖以来发展速度明显，对外开放度不断提升，但在加快建设内陆扩大对外开放先行区过程中仍然面临以下一些困境。

1.产业结构不够合理，高端产业的承接与延伸较困难

重庆加快内陆扩大对外开放先行区，其根本目的就是要首先抓住国际国内产业转移的大好形势优化产业结构，加速高新技术产业、现代制造业、文化创意和信息服务等高端产业的形成与发展文化产业和信息服务等高端产业的形成与发展。由于重庆属于老工业基地，长期倚重传统产业，现代产业比重不大，产业结构调整面临着许多深层的矛盾和困境。一方面，重庆化工、冶金、建材等高耗能的传统产业所占比例远远高于京津沪，新兴高科技产业孵化能力不强。并且区域产业发展失衡，“一圈两翼”产业链集群效应不强，产业投资效率差别较大，在高端产业承接上严重失调，区域间经济发展的梯度不够合理，无法整合产业优势，有效配置资源；另一方面，重庆现代物流基础薄弱，贸易链接产生的外部成本过高。这里的外部成本是指受影响者因外部性不经济而遭受的损失。衡量一个城市对外开放度的重要指标就是现代物流服务水平，没有完善的水陆空交通运输便利设施，就很难在产业转移中获得优势地位。

2.法律制度不够健全，政府能力建设有待加强

随着我国市场经济体制的不断完善，经济主体的自主性、市场经济的竞争性和开放性得到了较为全面的制度保障，国家的宏观调控能力也得到了进一步增强。但是，中央和地方的制度建设仍然不能适应市场经济发展规律的要求，制度供给的滞后性和政府的公共服务职能的缺失制约着开放型经济的建设。特别是在内陆开放型经济指导、信息咨询等公共服务能力方面，政府发挥的作用还不够。一方面，因为相关配套制度的缺乏，没有统一的政府口径提供相关信息；另一方面，政府的管理职能强于服务职能，缺乏灵活的企业服务指南或者协调政策，没有形成政府关于加快建设内陆扩大对外开放的长效机制和沟通协调模式。

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3.金融体系不够完善，外资利用度不高

衡量一个国家或者地区开放程度的重要指标就是对外贸易依存度和外资利用度。2007年重庆市实际利用外商直接投资金额仅为10.85亿美元，仅占全国实际利用外商直接投资额总量的1.5％，远远落后于北京、天津和上海市的对外开放度，这与重庆作为西部直辖市的地位极不相称。由于目前金融体制改革缓慢，海内外投资的渠道较为局限，国家的金融监管措施相对比较严格，虽然一定程度上维护了金融稳定，却提高了国际投资限制门槛，压制了民间资本的经济效能。在当前国际金融危机背景下，缺乏有效的金融优惠政策，造成大量中小型民营企业，特别是优质民营企业融资困难，无法提升规模化发展阶段，甚至艰难地维持运营，重庆内陆开放型经济发展受到抑制。

四、建设内陆扩大对外开放先行区的对策建议

从城市国际化进程的层次来看，自直辖以来重庆的快速发展为进一步扩大对外开放奠定了坚实的基础。为克服当前加快建设内陆扩大对外开放先行区所面临的障碍，应重点加强以下几个方面的制度建构。

1.建立以外向型为主导的产业体系，促进区域产业协调发展

根据城市国际化的发展趋势来看，重庆要成为内陆开放高地，必须建立以外向型为主导的产业体系，优化和提升产业结构，促进区域经济优势互补，形成全面开放的产业新格局。一是坚持以市场为导向，发展现代农业，切实做好城乡统筹的基础工作，缩小城乡差距，缓解二元结构矛盾。二是大力发展新兴高科技产业和服务业，实施国际人才战略，合理建构区域产业梯度，充分发挥关联产业链的集群效应，促进优势产业集群的健康有序发展。三是发挥重庆工业优势，主要围绕汽车摩托、装备工业、材料工业、化工和电子信息等五大支柱产业向现代制造业转型。四是大力发展现代物流服务业，加快建设“二滩保税港区”，降低产业转移外部成本。重庆要建设成为内陆扩大对外开放的先行区，必须建立完善的水陆空交通体系，打造西部综合交通运输大枢纽，为承接国内外产业转移奠定扎实的基础。

2.健全法律制度，强化政府服务职能和宏观调控职能

历史经验证明,任何一个国家或地区的经济、社会的发展,都必定有一个良好的法制环境作保障。制度是经济增长的根本因素，重庆建设内陆扩大对外开放先行区首先是良好的制度基础。一方面，要高度重视政府在改善投资环境中的重要作用，在我国宪法和法律框架下创新体制，打造政策高地，积极研究和制定创建内陆扩大对外开放先行区的地方性法规，加快政府职能转变，完善信息公开制度和监督机制，切实保证政府行为的公开、公正和效率，创造良好的投资软环境。另一方面，政府要加强能力建设，逐步减少政府审批项目，优化办事流程，建立科学有效的风险预警研判机制和沟通协调机制，提高为企业、投资者的服务指导能力，深化投融资、土地、资本、劳动力等体制改革,为市场主体和资源、信息、技术、人才、各类生产要素的自由畅通流动创造条件。

3.完善金融体系，提高外资利用度

国家和地区的国际化发展都伴随着金融自由化的进程。金融市场是货币流通的平台，在经济全球化背景下，健全的金融市场能够为国际货币的跨国流通提供完善的服务，创造良好的投资环境。“两江新区”要在充分发挥政策优势的基础上，创建和完善城乡统筹的意义上金融中心。一是要继续推进商业银行的市场化改革，增强汇率政策的灵活性、有效性。二是要加快改革外汇管理体制，转变传统的外汇监管理念，逐步建立正常的、合理的、可调控的流出机制，符合市场经济运行规律的方法和手段实现外汇管理目的。三是建立健全信息披露机制。审慎监管和稳定的资本流动的基础是信息对称，建立健全信息披露制度才能维护金融市场的稳定。

4.加强区域合作，以“两江新区”辐射西部经济圈

目前，以成都、重庆、西安为核心的西部经济圈是西部大开发的重要增长极，“两江新区”的改革模式将指导内陆开放型经济发展模式的新发展。对外开放的程度同样表现为经济开发区的合作规模，珠三角和长三角正是沿海、沿江城市对外规模化发展的区域合作典范。西部城市虽然经济欠发达，对外开放度不高，但是如果加强区域经济合作，建立广泛的贸易、旅游、物流、金融、文化等方面的合作协调机制。重庆作为西部大开发的龙头，加快建设内陆扩大对外开放先行区在区域合作方面就是要积极联合西部内陆城市，组织创建区域合作框架，引导西部内陆城市加强贸易金融合作、优化旅游资源、打造一体化西部大物流圈、扩大文化资源交流，最终使西部经济圈成为对外贸易的重要增长极。□

注：本文系2009年司法部国家法治与法学理论研究项目“我国特殊经济功能区法律制度研究”的阶段性研究成果（项目批准编号：09SFB2049）。

参考文献：

[1]崔如波.构建内陆开放经济产业结构新格局[J].探索，2008, (06).

[2]闫安.对兰州建设内陆开放城市的战略思考[J].社科纵横，1996,(02).

[3]王威.西部开发与重庆经济社会发展法治环境构建[J].现代法学，2000,(08).

[4]崔如波.构建内陆开放经济产业结构新格局[J].探索，2008, (06).

作者简介：

曾文革，男，1966年生，武汉大学法学院国际法博士后,重庆大学法学院副院长、教授、博士生导师，研究方向：经济法、国际经济法、环境法。

廖明，男，1978年生，重庆大学在读博士，研究方向：经济法、经济功能特区。

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