深化我国政府决策机制改革的若干思考

深化我国政府决策机制改革的若干思考*

罗依平

内容提要：深化我国政府决策机制的改革既是加快政治体制改革步伐的关键内容，也是推进社会主义市场经济健康发展的重要前提。新中国成立六十多年来，我国在实现政府决策民主化、科学化、法治化方面取得了重大进步，但还存在着一些深化政府决策机制改革的制约性因素。所以，要进一步深化改革政府决策机制，就要健全政府信息公开制度，提高政府决策透明度；完善决策公示制度和决策听证制度；强化政府决策责任制度和监督制度；健全政府决策风险预警机制。

关键词：政府决策机制；改革；制度建设；中国

经过三十多年的改革与发展，中国的市场经济体制日趋成熟，政治体制改革颇具成效，综合国力大大增强，但社会成员之间的利益分化有所扩大，社会稳定所面临的压力也在加剧。面对这种新的形势，建立与之相适应的政府决策机制，提供优质高效的公共政策来很好地协调各种社会利益关系，维护政局安定和社会稳定，形成共创社会主义和谐社会的强大合力，是摆在各级政府决策者面前一项新的历史性课题。

一、政府决策机制的内涵与属性

（一）政府决策机制的含义

传统的政府决策研究侧重于政府机构本身的决策活动，忽视了政府以外的政党、非政府组织、公众等主体对政府决策的参与和影响，而现代政府决策的概念则将政府决策活动的视野拓展到政府之外，把政府决策看作为既是政府内部各个不同主体相互作用的决策过程，同时又重视政府外部各个主体参与政府决策的作用，并以保证社会公众参与制定公共政策、实现公共利益的最大化作为特征。

根据机制概念在政府管理中的运用和引申，在概括国内外专家学者对政府管理机制考察与分析的基础之上，我们认为政府决策机制为：政府内部决策主体之间、政府内部决策主体与外部决策主体之间，以规范政府决策权力、提高政府决策质量与实现社会公共利益为目标，通过多种相互联系和相互作用，从而形成的关于政府决策权力的分配和关于政府决策运作的程序、规则与方式等一系列制度性安排的总和。

（二）政府决策机制的本质属性

1．政府决策机制具有明确的目的导向。政府决策机制的建立和更替，体现了机制创建者的价值选择，但人们的价值理念经常会相互矛盾，为此机制设计者需要在多种价值中做出选择与权

*本文是国家哲学社会科学基金项目“县级政府决策科学化民主化的制度建设实证研究”（09BZZ030）的阶段性成果。

政治学研究2011年第4期

衡，以使政府决策机制按照预先设定的目标发挥作用与效应。从性质与作用上来说，机制与法制、规则和程序一样，都属中性，可以作为政府实现目的的一种手段、方法或途径。有什么样的目的，就会选择和设计与之相适应的决策机制。例如，同样是处理政企关系的决策，如果以计划为目标导向，必然倾向于采用行政性手段；如果以市场为导向，则必然倾向于更多地采用市场竞争的手段，这样既便于更好推进政府职能的市场化改革，也可以充分调动企业作为市场主体的积极性。

2．政府决策机制是不同主体之间的有机联结。机制是一种有机联系，意味着不同主体之间的互动关系。政府决策体制也是一种有机联结，可以看作是一种由两个以上不同主体相互联结和互动的运作系统。政府决策机制就是政府决策主体之间、政府决策主体与外部决策主体以及决策参与主体之间形成的互动关系，并且有利于这种互动关系产生新的整体功能作用。这既是政府决策的本质要求和核心内涵，也是建立一个合理有效的政府决策机制的关键所在。政府决策机制的构成主体可分为两大类：一类是政府内在决策主体，如各级政府、各种行政机构、政府工作人员等；另一类是政府以外的各种主体，包括拥有决策权的执政党、立法机关、司法机关以及参与决策过程的各种主体如信息机构、咨询机构、利益团体与公民个人等等。

3．政府决策机制是一种相互联系和相互作用的功能运作模式。相互联系是指政府决策机制各构成主体之间的联结，其联结组合方式可看做是政府决策机制的关系结构。政府决策机制的关系结构主要有三种：一种是按政府科层级与职能制原则组成的上下级之间的纵向结构和地位相等但职能性质不同的横向结构；第二种是政府决策机制中的党政结构，即政府决策的制定要受到执政党组织的影响与制约；第三种是政府决策机制中的宪政结构，即政府决策的制定要受到立法机关的制约与监控。总括起来讲，政府内部决策结构与政府决策的党政结构、宪政结构的形成都是一定政治制度安排的结果或体现，都会打上一定历史阶段政治、经济和社会发展的烙印，而且各决策主体之间都会经常处于一种利益博弈和自我调节的相对衡定状态。相互作用是指政府决策机制构成主体之间交互作用的方式和过程，主要表现为相互合作、相互制约、相互影响等形态的运作过程。

4．政府决策机制体现为一种规范的制度性安排。制度是一种必须遵循的规则，具有规范性、稳定性、导向性等特征，如法律制度、行政制度等。要想使政府决策机制各构成主体之间的内在有机联系得以稳定、巩固和发展，并成为不同主体所遵循的行为规则和程序，就必须做出相应的制度安排，形成一种稳定的机制。

（三）政府决策机制的有机构成

一是权威的决策中枢系统。它是现代政府决策机制的核心。中枢系统是由有法定权的政府机关与政府领导人员所组成，他们组织和领导整个政府决策过程，并在最终决策中拥有拍板决定权。决策中枢系统的任务是生产高质量的公共政策。

二是灵敏的信息传播系统。信息传播系统是政府决策机制中的“神经系统”，它是一个有组织、有规程并相互协调的有机协作系统，包括情报部门、统计部门、档案部门、图书资料部门及系统数据库等，它的任务是根据决策中枢系统的需要，向其提供准确、全面、快速、可靠的决策信息，以实现决策的科学化。

三是健全的决策咨询系统。决策咨询系统由各种政策研究机构、政府与这些机构的关系以及具体的咨询活动构成。它以改进决策方案为目标，以寻求解决高度复杂的决策问题（如社会公共危机应对、防治公害、城市建设）为己任，以规划和设计未来为导向，综合运用现代科学理论和先进的技术手段，相对独立地进行政策研究，政策规划和政策咨询，并向决策中枢系统提供新思想、综合新认识、诊断新问题、提供政策选择方案、评估政策实施效果等。