关于积极稳妥推进公证机构体制改革的思考

关于积极稳妥推进公证机构体制改革的思考国务院办公厅于2000年7月批准了司法部《关于深化公证工作改革的方案》，将公证体制改革向前推进了一大步，方案明确要求现有行政体制的公证处要尽快改为事业体制，改制的公证处应成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人。现已有部分公证处已完成改制工作，部分公证处仍保留原有的行政体制运行。

一、行政体制公证事业发展存在的问题

自公证事业发展以来，我市行政体制的公证处职能作用得到了充分发挥，有力地推进了党和政府中心工作的顺利开展，有效的预防了社会的很多矛盾和纠纷。公证机构整体服务水平包括社会认知度、队伍素质、规范化建设、公证公信力等方面均得到发展，但行政体制的公证机构面临诸多发展障碍：

1、公证人员知识面逐渐不能适应发展需要。随着市场经济的发展，公证业务涉及的领域越来越广，需要公证人员掌握的知识、技能越来越全面，而公证员不如律师和法官那样有机会接触更多更新的法律知识，导致现有人员的法律知识面还不能完全适应公证业务发展的需要。

2、公证员风险高待遇低而留不住人才。《公证法》对公证员的准入、公证员的法律责任都有严格规定，可是在待遇上，与一般公务员享受同等的权利与义务，所以这种责任与待遇的严重失衡，造成吸引不来人才，也留不住人才。

3、公证员调查权不高使公证业务难开展。随着科技的发展，越来越多的虚假证件层出不穷，公证人员的调查面涉及更广，调查难度也有所加大，但是由于相关法律法规及政策对公证员的调查权的立法条文少之又少，公证员调查权远不如公安、法院强，公证员外出调查时经常遇到有些部门、群众不积极配合甚至不予以配合，导致出证时间延长，业务难以顺利开展。如今公安部、民政部下文多种证明不予出具，再一次给公证工作带来了众多阻碍。

4、公证机构无自主权而导致工作难开展。公证工作是一项业务很强的特殊工作，国家法律对公证员的职业有很高要求。由于公证处无进人自主权，组织人事部门分配的人员大多为非法律专业，不适应公证工作的需要。同时，因为多数公证处属行政体制，公证处没有经费，无自主权，所以有些公证机构抱着消极态度，尽量少办甚至不办理公证，导致公证业务难以顺利发展。

5、受政策层面的原因影响导致案源萎缩。例年来，公证案源较固定、收入较高的为继承、赠与类公证，但自2013年10月以来，赠与、继承类公证收费从2%下降至1.2%，且现国家税务总局出台《关于简化个人无偿赠与不动产土地使用权免征营业税手续的公告》，在办理个人以离婚财产分割、赠与亲属、赠与抚养人或赡养人方式无偿赠与不动产、土地使用权的免征营业税手续时，不再要求提供赠与公证等公证材料，这对公证固定案源的冲击也较大。今年我市各市、县公证处的案件件数和收费都因此影响呈下降趋势。

二、推行公证改革的几点建议

近几年，关于积极推进公证体制改革的问题再一次成为了业内的焦点，几乎形成共识：公证体制改革是大势所趋，是必然发展方向，只有稳妥、科学地改革，公证事业才有更好的发展前景。确保改制后公证机构其法人独立地位，确保公证机构真正享有人财物等方面的自主权，才能进一步推动公证体制改革的良序发展。要着重考虑以下几方面的问题：

1、确保公证机构完全独立。从现已改制的公证机构情况看，虽然名义上改为了事业单位，但实际却并未完全独立，制约了公证事业的发展，所以公证机构应享有独立于司法局的事业单位编制，对外有独立的法人资格，有独立的人、财、物自主权；

2、严格公证人员配备数额。应严格按照执业区域设定的公证员职数，核定相应的辅助人员数量、条件限制，公证机构工作人员不得超编配备，以确保公证处人员薪酬的稳定性。改制后核定的事业编将用于通过公开招录、自主聘用等方式聘用高素质专业人才；

3、放宽公证机构执业区域。可改变现有的公证执业区域管辖的规定，使公证服务不受地域限制。有利于提高公证机构之间的竞争意识，从而提升公证行业整体发展水平；

4、大幅提高公证人员待遇。公证执业风险之高使行政体制下的公证机构、公证员遇到案件推、躲、不办，办证积极性不高，不愿开拓公证案源甚至减少已有公证案源，如改制后，大幅度提高公证人员的薪酬待遇，做到风险与待遇一致，不仅有利于提高办证积极性，还能吸引更多高素质人员加入公证队伍；

5、加强行业自治管理力度。建议充分发挥协会监督职能，以行业管理为主，行政管理为辅，制定管理制度、监督办法等，加强对公证机构执业日常办证情况监督，另由公证机构每年缴纳执业保证金，若出现错证、假证责任，则扣除保证金并加以处罚，不足部分先由协会承担，再向公证机构、公证员追偿，从而有效提升办证质量，保障公证公信力。

6、争取获得更多政策支持。建议在公证体制改革过程中，要加大力度争取更多政策层面的支持，包括对公证机构事业单位财务制度、用人制度方面，以及保护固定案源不被

流失等方面，给予相关政策支持，对稳定案源、促进公证机构发展发挥作用，有利于公证机构改制后的良序长远发展。

推行公证改革的目的，是为了促进公证事业的快速、全面发展。所以公证体制改革，并不是简单地将行政体制转为事业体制，单纯依靠体制转换是不能破解公证发展难题的。目前我市共有13个公证机构，市级设3个公证处，每个县设1个公证处，除南丰公证处是自收自支事业单位外，其他公证处均属行政单位;南丰县公证处虽然改成事业体制，但其优越性并没有完全显现，反而有不利因素存在，主要原因在于：公证处体制虽然改变了，但其独立的法人地位并没有确立，公证处对自己的人财物缺乏完全的自主权。如县政府有转业军人都找到公证处要求安置，该处想招的本是具有专业法律知识的人才，但又不敢贸然拒绝，所以这样一来，不但增加了工资等方面开支，而且因为不具有专业法律知识，所以只请来的人员都是担任司机等工作，而承担不了公证处的主要办证工作，据该处称，现在公证人员的工资都难以按时正常发放。我市其他行政体制的公证机构担心脱离了行政拨款，公证处将缺乏基本的保障，所以也表示不希望改制。

公证体制改革较理想的模式是律师事务所的运行模式，但这种模式会使部分人以营利为目的而出假、错证或者采取违法手段拓展案源，从而影响公证队伍形象、降低公证公信力，所以我们改革可参照律师事务所的模式，但又要有一定的区别。像台湾则是采取两种公证人并存的方式，一种为地方法院公证人，一种是民间公证人。笔者认为，他们这种方式，我们加以借鉴也未尝不可。从目前来看，无论全国还是省、市、县范围，公证业务的发展有较发达地区与不发达地区之间的较大差距，公证队伍的整体素质有一定的差距，这些差距的存在，决定着改制推行要以适应各地实际公证事业发展的需要来改，不能搞一刀切，要因地制宜、循序渐进。对发展水平不同的公证机构采取不同的改制方式，采取“老人老办法，新人新办法”的过渡政策，对继续在改制后的公证岗位工作的行政编制公证员，通过自然减员、过渡方式予以消化。只有这样，公证机构才能真正按市场规律和自律机制运行，才能解决当前阻碍公证发展的问题。