生态文明理念下的国土综合整治与生态保护修复

生态文明理念下的国土综合整治与生态保护修复

摘要：当前，土地整治向国土综合整治与生态保护修复转型，以新时代生态文

明理念为指导思想，强调提升国土空间品质，关注国土空间全要素，以空间结构

调整优化国土空间功能，以资源高效利用提升国土空间质量，以生态系统修复打

造美丽生态国土，以整治修复制度体系建设筑牢美丽国土根基。

关键词：生态；国土综合整治；生态保护；修复

引言

生态文明是人类对传统工业文明进行理性反思的产物，是对当代日趋严重的

生态环境问题的实践反思和理论应答，是寻求解决工业文明困境所进行的一种文

明建设活动。生态文明作为全新的理念，成为中国发展进入新阶段的迫切需要，

生态文明思想也融入到我国经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程。在新

时代发展理念的指引下，尤其是自然资源部的成立，国土空间生态修复新职责的

明确，土地整治顺应这一时代背景，也须向国土综合整治与生态保护修复转型，

实现外延拓展和内涵提升。

1国土综合整治与生态保护修复的转型态势

1.1以生态文明理念为指导思想

土地整治以“粮食安全”理念为指导思想，目的是增加耕地数量、提升耕地质量，兼顾追求节约集约、生态保护。而国土综合整治与生态保护修复是以新时代

生态文明理念为统领，坚持生态文明战略举措，优化国土空间开发格局，全面促

进资源节约，加大自然生态系统和环境保护力度，加强生态文明制度建设，统筹

兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程保护整治修复国土空间要素，系统治理“山水林田湖草”生命共同体。

1.2更强调提升国土空间品质

土地整治的目标是土地的保护性开发，坚持“数量、质量和生态”三位一体，

以粮食安全为引领，提升耕地数量质量。而国土综合整治与生态保护修复的目标

是提升国土空间品质，其含义是在以人为本的基础上，因地制宜调整空间布局，

选择最优的国土空间要素比配，提高区域资源利用效率，修复退化受损的山水林

田湖草生态系统，打造宜居生活空间、宜业生产空间。

1.3对象涉及国土空间全要素

土地整治的对象是未利用、不合理利用、损毁和退化土地，虽强调“田水路林村”综合治理，但仍以耕地为核心。国土综合整治和生态保护修复的对象扩展到国土空间全要素，其内涵是国家主权管理地域空间内土地及其上的资源综合。整治

修复对象涵盖“山水林田湖草”生命共同体之下的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂各类自然资源，也包括耕作农田、村庄屋宅、废弃矿山、城市景观、道路设施等非自然要素。

1.4范围涵盖全地域、全流域

土地整治在国家重大发展战略背景下，针对生态问题、粮食安全问题区域，

安排整治工程项目，但项目分散，整体性、系统性不足。而国土综合整治与生态

保护修复以“四区一带”为基础，推进全地域、全流域整治保护修复，协调时间空间、统筹陆域海域、兼顾地上地下，“山上山下同治、地上地下同治、流域上下游同治”，形成纵向统一、横向联动、条块结合的格局。

1.5更加注重整体施策、多措并举

土地整治关注工程技术手段，土地整治四大工程包括土地平整、农田水利、

田间道路、生态环境保持。而国土综合整治与生态保护修复将破除单一的工程思维，更强调统筹兼顾、多措并举。在全域范围内以自然恢复为主、人工修复为辅，在保护优先前提下，充分尊重自然规律，封山育林、育沙育草、补水保湿，发挥

自然恢复的潜力。同时，将自然恢复与人工修复相结合，系统运用工程技术、农

艺技术、生物技术、生态技术等整治修复手段解决自然恢复力不能及等问题。

1.6投融资机制更具多样性和创新性

土地整治资金以财政资金投入为主，社会投入、金融投入为辅。财政资金通

过一般公共预算安排，专项用于高标准农田建设、土地整治重大工程和灾毁耕地

复垦等土地整治，主要来源于新增建设用地有偿使用费、土地出让金、耕地开垦费、土地复垦费和增减挂钩收益。而国土综合整治与生态保护修复将结合中央预

算安排下的重点生态保护修复治理资金，探索多元融合的投资机制，多渠道筹集

生态环保资金，鼓励政府与政策银行设立生态基金、发行绿色债券，激发利益相

关者与义务人的内生动力，引导群众无偿投工投劳，形成整治修复投融资新机制。 2国土综合整治与生态保护修复的重点方向

2.1以空间结构调整优化国土空间功能

空间结构调整针对国土空间的不合理利用和生态空间、生产空间、生活空间

的矛盾冲突，以结构调整发挥国土空间有利作用，优化国土空间功能。主要包括

两部分内容：一要化解国土空间结构布局矛盾，二要调配国土空间结构要素比配。在整治适宜性评价基础上，确定整治规划，划分重点整治区域，明确整治目标，

调配空间自然、非自然要素比重，调整区域范围内生产、生活、生态空间布局。

有针对性地实施城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡；实施退耕还林还草还湿，退养还海；实施低效建设用地再开发，处置城中村、棚户区、搬迁低效工业用地；调整凌乱的居民点布局。最终优化国土空间功能，提升国土空间适宜性，满足人

们对舒适生产生活和优美生态环境的需要。

2.2以资源高效利用提升国土空间质量

资源高效利用是针对耕地、建设用地、矿山等自然资源和非自然资源的利用

不合理、闲置低效等问题，在城市化地区处置闲置建设用地、盘活低效建设用地，促进高度城市化地区土地节约集约利用；在农村地区整治空心村、改造危旧房，

调整农村居民点，提升农村建设区域空间利用效率，同时整理破碎田块形成粮食

生产合力，整治坡耕地、贫瘠耕地、干旱、涝洼等生态脆弱型低等耕地，提升耕

地的产量效益；在矿山资源开发集中区复垦再利用矿山废弃地，转用用途，还绿

还林；在海岸带海岛地区调整海陆联结区域的土地利用结构，充分利用存量码头

港口等闲置用地，提升空间利用效率。

2.3促进生态保护修复的迫切需要

按照党中央、国务院要求，新组建的自然资源部肩负着“统一行使所有国土空

间用途管制和生态保护修复职责”。全域国土综合整治是生态保护修复的重要手段，对恢复治理农村受损生态环境和人居环境具有积极作用。要从乡村生态系统整体

性和区域自然环境差异性着眼，统筹山水林田湖草等生态要素，开展各类乡村生

态修复工程，全面提升乡村自然和人文景观功能，促进美丽乡村建设.

2.4以整治保护修复制度体系建设筑牢美丽国土根基

一是统一的国土空间整治修复规划与实施制度，以下一轮的国土整治规划为

引领，以国土整治修复功能区为基础，以开发、整理、复垦、修复为手段；二是

多元融合的资金投入保障制度，要协调财政、金融、社会保障资金来源，整合涉

农资金，鼓励政府、银行、企业创立生态基金、发行绿色债券；三是统筹协调的