农村税费改革的背景与现状

农村税费改革的背景与现状

——以湖北J市调查为例

贺雪峰王习明

当前税费改革的目的，从中央和理论界来看，是为了减轻农民负担，规范农村收费收税行为。从地方政府特别是从乡镇一级来看，他们希望通过农村税费改革来减少当前农村收粮派款的难度，

提高向农民收钱的效率。换句话说，农村税费改革是在1990年代从一般性技术层面减轻农民负担屡不见效，村级债务恶性发展，农村发展难以为继的背景下，被迫采取的一项虽然仍然是技术性的但是技术层面最高级的措施。以下我们结合J市农村的实际来看农村税费改革的背景，具体措施和发展前景，在此基础上评论当前理论界和政策研究部门的相关讨论。

一、背景

国务院在2001年3月24日发出的《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》中重申，

农村税费改革是继实行家庭承包经营之后，党中央、国务院为加强农业基础、保护农民利益、维护农村稳定而推行的又一项重大改革。搞好这项改革，对减轻农民负担，制止农村“三乱”（乱集资、乱收费、乱罚款和各种摊派），增强农业基础地位，促进农村社会稳定和国民经济持续快速健康发展具有深远的意义。

中央将农村税费改革提升到加强农业基础、保护农民利益和维护农村稳定的高度，是十分正确的。自1980年代末期以来，除少数年份以外，全国大部分农村地区的经济形势都不很景气，农民收

入增长缓慢，而负担越减越重，与农民负担有关的恶性案件不断发生，比农民负担更为棘手的村级债务浮出水面，在农民负担和村级债务的双重推力下，农民越来越多地脱离农村。当整个国民

经济形势较好的时候，城市和工业具有一定的劳动吸纳能力，但是，中国是有8亿农民的农民

大国，越来越多农民脱离农村和国民经济的波动，不仅会构成农村社会不稳定的严重问题，而且整个国家的稳定也失去了根基。换句话说，农村税费改革是在当前农村形势十分严峻，一般性治标办法已经不能解决问题的情况下，推出的一项重大改革。以下我们从理解农村税费改革背景的角度，来讨论为什么当前农村治理要动大手术。

先看一下村级债务和农民负担的必然性。产生村级债务的原因大致是三个方面起作用的结果，其一是农民因为负担重而不愿交。其二是乡镇通过自己的资源优势向村组硬要。在“上压下顶”的处境下，村干部既左右为难，又借机渔利，最终造成了巨额村级债务。

说村级债务和农民负担的必然性，并不是说村级债务是一个宿命，而是说，国家试图发挥地方政府在经济发展中的主导作用，就不得不为地方政府发挥作用创造宽松的政策空间。宽松的政策空间为强人创业提供了可能，也为恶人借创业之名行谋私之实提供了机会。恰恰在体制转轨、社会转型的背景下，缺乏自下而上监督的地方各级政府很容易由强人变为恶人。越是改革开放的后期，

创业越难，强人创业的成本和风险越大，宽松的政策空间就为强人转变为恶人提供了谋私机会。这样，在县乡两级，越是后期，就有越多的地方官员进行那些华而不实、劳而无功的“创业”，实质上不过是借创业之名行谋私之实。这些任期短暂、缺乏监督的县乡两级官员，在对付缺乏组织的农民时，易如反掌，这就是各种表面上符合政策精神，实质上劳民伤财的加重农民负担行为产生的原因。农民没有与县乡两级谈判的能力，但他们有拖欠税费乃至离开农村的决心，因为他们相当多数人已经无法承担起过重的负担。当前各地事实上并不是依据是否违反中央减轻农民负担的政策，而是一个地方的农民是否到了承受负担能力的极限并因而引发恶性案件，来判断一个地方农民负担的轻重。在没有到发生恶性案件程度的农民负担水平线上，县乡两级就会利用实质上宽松的政策来加重农民负担。这种负担会一直加重到农民可以承受的极限为止。换句话说，是当前国家对地方政府主导经济发展的功能与维护地方社会稳定（含减轻农民负担等）的双重期待，造成了农民负担的根本原因。在国家对地方政府的双重期待不被改变的情况下，减轻农民负担的可能性就难以存在。

无论如何，农民负担重和村级债务多是两个既成的事实，构成这两个既成事实深层次的原因成为中央下决心进行农村税费改革的理由，而这两个事实本身，成为当前农村收粮派款成为天下第一

难[1]，从而成为县乡村三级期望通过费改税来减小收粮派款难度，实现农村社会平稳运转的原因。

农村税费改革的具体措施之一是税费征收方式的改革。先看一看当前农村税费征收的困境，再看一看两种不同思路指导下借税费改革来推行的农村税费征收方式的改革。湖北省委办公厅在

2001年7月23日印发《关于对监利等四个县市实行农民负担‘笼子’管理的通报》中，通报了监利县、汉川市、浠水县和房县2000年下半年至2001年初农村税费征收中出现的七例农民

非正常死亡案件。湖北省省长在讲话中强调：“今后，凡是因农民负担引发农民非正常死亡的，都要依法严肃查处，并追究当地主要领导的责任。”

看看基层干部怎么说。有一个县委书记说，现在农民的素质太低，找他们收税说好话根本就没有用处。在说好话不能起作用的情况下，乡村干部只得想出种种招数来收取税费。据J市农民负担监督管理办公室2001年9月30日印发的《九月份农民负担信访及举报情况通报》，农民来信

来电话和来访反映，乡村干部在收取税费时，到农民家扒粮，将农民带到派出所关押，乃至将农民打伤的情况仍然较为普遍。之所以如此高压下，乡村干部仍然以中央和省市各级明令禁止的办法收取税费，是因为他们认为不如此，就根本收不上来税费，收不上来税费，不仅乡村两级不能运转，而且无法向县市两级交待。

恶性循环是这样产生的：沉重的农民负担让农民负担不起因此拒交税费普遍发生。在农民拒交税费时，村级组织利用自己仍然存有的信誉来向外借贷以上缴，随着村级债务的增加，借贷越来越难，支付的利息越来越高。高额的村级债务进一步瓦解了农民对村集体的信心，因此更不愿意上缴各种提留税费。乡村两级不得不加大税费征收的力度。税费征收的力度越大，乡村干部所承担的风险就越大，承担大的风险对村干部来说尤其不合算，他们必须要有与所承担风险相一致的报酬。乡镇一级在收取税费方面越来越依赖积极性越来越差的村干部时，就不得不提高村组干部的报酬，就不得不对村组干部经济上的谋私行为保持宽容。而村组干部的谋利和高报酬，对于不堪