重庆地票

重庆地票1、地票是什么（图解）背景：远郊农村的建设用地闲置浪费& 城市建设用地紧张& 耕地保护制度& 以城带乡自1997-2009年，重庆的农村常住人口减少了31％，但同期农村人均占用的建设用地，却由183平米上升到262平米，增长43％。

奇了怪也：城市人增地增，农村人减地也增，城乡建设用地齐增，两端一起挤占耕地，如此的城镇化如何持续（周其仁）地票交易（1）复垦--》（2）验收、发放地票--》（3）交易转让地票--》（4）使用地票（1）农民住有所居，并自愿申请，将闲置、废弃或利用不充分的农居房屋，复垦为耕地。

至于单户申请，还是联户申请；是复垦后在本地另建新居或新村，还是到城镇购房——皆遵从申请人的意愿。

（2）市、区政府仅对复垦申请的批准和结果验收，负行政责任。

验收时，以权证为建设用地的合法依据，以第二次国土调查的图斑控制复垦范围，以实测结果确认有效建设用地的面积，并严守复垦达标的技术标准（土壤层厚40公分，小于15度坡）。

复垦一旦经验收合格，就生成“地票”，即可以公开交易的土地资产之凭证。

（3）通过耕地复垦而拥有地票的权利人（农户或农村集体)，可持票进场，到“重庆农村土地交易所”挂牌出售。

其权利和收益体现在转让地票并收取相应的，对价取决于地票转让后的价值。

《暂行办法》第27条的规定，地票“在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，这是地票价值的直接体现。

交易总量：实行计划调控，原则上不超过当年国家下达的新增建设用地计划的10%。

价格确定：在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标交易，供交易双方参考。

地票的价格构成，包括可冲抵费用和开发者愿意支付的选择权价格两部分。

收益分配：除缴纳少量税费外，绝大部分归所有。

宅基地收益由农户与集体按85：15分成，其中属于农户的，由土交所直接打入农户的银行账户；属于集体使用的建设用地，复垦交易后的地票收益归集体。

重庆市还设立最低交易保护价，保障农户的地票收益不低于每亩12万元，集体的收益不低于每亩万元。

耕地、林地的承包经营权交易收益，全部归农民家庭所有。

获得的土地收益，主要用于农民社会保障和新农村建设.（4）地票的购买者包括土地储备机构、园区建设单位、民营企业、国有企业、自然人。

持有人在拍得地票后可在城市总规划范围内有选择性寻找地块，幷向政府提出征地建议。

政府按程序对该地块进行征用，幷作为经营性用地进行招拍挂。

地票的持有人和其他企业成为平等的竞争者。

其有利条件在于他是该地块的物色者，已经先期对其做过市场分析、调研，对此有市场信心，较有可能在拍卖中更高，最终取得该地块使用权。

此时，地票的价格计入到招拍挂价格之中。

但也可能别的开发商报价更高，拿下该地块。

政府从中扣除地票价格，这部分返给地票持有人。

结果：农村建设用地减少，耕地增加；城市建设用地指标增加，耕地减少。

建设用地总量平衡。

2、存在的问题（1）制度设计：全程行政主导，缺少监督与透明度。

农民进行耕地复垦前要向地方政府立项申请，请求批准；能否复垦受到政府编制的城乡建设用地挂钩专项规划和每年的复垦计划的限制。

复垦后耕地质量的验收和地票的核发也是由政府决定。

整个过程手续复杂，审批成本较高，政府寻租空间大。

地方政府既是执行者又是审核者，既是支付者又是受益者。

一则：由于地形等原因，并不存在完全统一化的耕地复垦的质量验收标准，耕地质量有差异，而相对应的政府核发的地票仅表示土地面积，却无法体现土地质量。

二则，难以避免复垦中出现强迫农民退出宅基地的情况。

（2）收益分配机制的合理性问题。

地票的交易价格=农民土地复垦成本（包括宅基地复垦购房补贴）+农村集体建设用地的土地出让补偿+区县政府的耕地保护基金。

前面说的85%的收益要归农民，所指乃刨出各项成本后的纯收益。

事实上，这期间包括交易费、复垦费用、农村集体经济组织补偿等，还包括退地工作经费、建筑物拆除工程费、土地平整工程费、农田水利和田间道路工程费；其他费用则有前期工作费、竣工验收费、工程监理费、业主管理费等等。

从收益分配模式可以看出，经过层层截流，土地的增值收益最终交付给农民的并不多，这对于保护农民利益十分不利。

收益较低带来的自然是激励的下降，农民对于闲置的可以选择继续闲置、流转出去而非复垦耕地。

那么，土地复垦的成本到底如何应该体现耕地复垦本身意味着土地发展权的丧失。

经济发达地区（近郊、城镇）通过购买地票获得了充足的建设用地指标进行开发建设，实际上就是获得了土地发展权；而经济发展水平相对落后的地区（远郊农村）短期内通过地票交易获得了土地资产的货币化收入，但却丧失了今后进行产业升级和工业化建设用地指标，丧失了土地发展权。

由于城乡土地在使用用途上边际收益的差别，土地边际效用高的城镇地区在获得建设用地指标之后，发展会更加迅猛，经济水平将会更高，而农村地区由于发展权利的转移，土地用途的限制，将只能从事边际收益低的农业生产，城乡之间的土地用途收益将日益拉大。

而当前的地票的价格并未体现对土地发展权的补偿。

从另一个方面解读，对比原先的土地出让方式，农民通过耕地复垦获得的收益，即地票的成本，看似是由地产开发商支付（花钱买建设用地指标），本质上要么分摊到房价上，要么在房地产市场短期供需不变的情况下，抵消一部分的土地出让价格。

因此，地票本质是政府向农村的转移支付，因为只有通过行政之手实现的地票制度才能突破土地市场中的级差地租规律，而市场行为本身不会违背市场规律。

（3）人口城市化后的配套设施问题。

耕地复垦，地票交易让进城“另谋高就”的农民解决农村老家闲置、废弃的宅基地问题，并获得收益，似乎是一个了不起的“创举”。

但如果未来面临经济下行，就业困难，城市的教育、医疗、养老、住房（黄奇帆的三三五规划）难以配套等问题，农民想回到农村时，却失去了回旋的余地──宅基地变耕地，土地用途不可擅改，失去了宅基地的保障作用。

重庆户籍改革制度总体思路是，政府是以户籍换土地，而农民的代价是以土地换户籍，地票则是二者的纽带。

然而大规模农民转为城镇户籍，必然加大政府公共财政负担，包括基础设施建设、公共管理成本与社会保障公共投入等。

重庆市改革面临着“钱从那里来”的问题。

有新闻报道：重庆市政府也不得不承认，目前转户农民多数属于乡镇就地转户，导致乡镇财政压力加大。

（4）产权保护与激励问题。

周其仁说重庆地票与现行体制诸多方面的冲突最小，仅仅冲击了“集体建设用地不得转让用于非农建设”的禁令。

但是，向现有制度的屈服，也会带来权利界定和保护上的诸多问题。

地票所带来的增加等量用地的“权利”属于地票持有人还是政府如果属于政府，则地票持有者的权利将如何体现重庆地票的设计中，该权利属于政府，《暂行办法》只赋予了地票持有者人对地块的选择权。

地票持有者人要在符合城市规划和土地利用规划的范围内，寻找尚未被国家征收、又符合其市场开发需求的地块。

看准地块后，向政府提出征地建议。

如果该地块符合两规，又有市场需求，政府就按程序对该地块进行征用，幷作为经营性用地进行招拍挂。

地票持有者和其他开发者成为平等的竞争者。

地票持有人不能享有同等条件下获得国有城镇土地使用权出让时的优先权，也就是说会出现买到地票却拿不到地的情况，那么开发者购买地票的动力来自哪里没有动力，地票的制度设计初衷可能难以达到，地票模式也可能不能持续。

此外，重庆地票交易中的指标的是通过政府行使土地征收权的方式来实现。

这就出现一个悖论：一方面，经营性建设用地只能使用地票；另一方面，经营性项目又不具备“公共利益”的要件因而不属于土地征收范围。

也就是说政府将陷入一直“违法”征地的法律困境。

3、关于“难以推广”问题的个人理解改革开放以来，诸如“广东模式”、温州模式、苏州模式等的地方“优秀经验”总能受到全国范围内其他地方政府的“学习”、“模仿”，从而使这些地区性的改革实践推广全国。

当然，并非所有的“经验”都有幸如此，能够推广的优秀经验一般符合几点要求（个人感觉）：（1）这种创新式的“经验”在推动地区经济发展、实现国家的规划目标、解决重要的社会矛盾方面有突出作用。

在各地都有改革实践的前提下，只有“新颖的”“效果突出”的“经验”才能一鸣惊人，被社会所关注。

（2）引发各方（学界、政界）讨论的“经验”最终获得中央政府的认可、支持，甚至号召全国性的“学习”。

这一点的重要之处在于：一个地方政府的一把手及其带领的领导班子是否决定“学习”这种“优秀经验”取决于“经验”能给他带来的升迁激励。

“经验”获得中央政府的认可意味着“经验”的合法性认证，在官员的绩效考核中可能成为加分项，拒绝这种“经验”可能会导致地区发展和官员晋升的竞争掉队。

（3）“经验”的推广难度问题。

橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。

即使一个地区的官员有心引入这种“经验”，他也必须考虑一下地区的自然、社会、政经济等环境条件和自己拥有的资源支持是否足以“移植”这种“经验”。

过于依赖地区特殊条件的“经验”往往难以推广。

由此思考：首先，重庆地票的“经验”在对重庆地区经济发展和城镇化推动、城乡差异改善的作用上并未取得相较于其他地区的显著的优势成果，学界也一直存在对此“经验”的可行性和可持续性的质疑、争议。

地票虽然增加了当地的新增建设用地指标，但却不能从根本上解决我国城镇化过程中城市用地容积率低、土地集约利用水平差，重速不重质的问题，对于地区经济的贡献并不显著。

地票的“落地”使用间隔时间长，地票交易整体的量也不是很高，对于开发商来说拿地的风险加大。

而由于“复垦”指标的限制，地票交易的真正获益对象是仅仅是小部分远郊农村的农民。

这种“天降大饼”并不是每个人都有幸被“神”选中。

城乡差异问题并未从根上解决。

其次，地票经验并未获得中央政府的高调认可。

其他地区的官员或许还在观望。

再次，这种本质上的一次性政府转移性支付对地方政府的财政是一个巨大的考验，更别提随之而来的新增城市人口的医疗、教育、住房、养老、就业等一系列公共支出问题。

重庆的直辖市地位和大量的中央政的府资源支持是普通地方政府难以望其项背的优势条件。

作为直辖市，重庆拥有类似于“省”水平的土地资源，因而能够集中供应大量的地票。

试想：如果某一个省借鉴该“经验”，选择将规划好的耕地复垦和地票指标分派给下面的各个地级市。

作为地级市，以其辖区内的土地资源，恐怕很难产生足够数量的“地票”，用于供应本地的“地票交易所”。

从收益-成本角度来说，对新建的宅基地及其上房屋进行复垦和赔偿的成本太高，复垦的对象只能是废弃的宅基地。

因此，以耕地复垦等量换取的“地票”数量显然是十分有限的。

如果该省选择集合各市地票资源，形成一个省级的交易市场，则必须考虑地票跨市交易将面临的阻力和高额成本──省内经济落后的市成为地票的专职供应者此外，重庆的地票交易大多被“八大投”（当地的国有投融资平台）所消化，这对于私企发达的东南沿海省份而言是难以做到的。