中国环境监管模式的反思与重构

法制经纬

36Vol.414/2009.2B

环境保护

环境监管在于通过对危害环境行为的规制从而实现环境保护的目的。而危害环境的行为，从广义上说，它包含了相关社会主体的作为和不作为，直接行为和间接行为；其实施主体既可能是政府，也可能是企事业组织和个人。因此，所谓的环境监管模式即是指国家为保护环境所采取的一系列行之有效的监督管理环境的标准形式。有广义和狭义之分，广义的包括环保监管体制模式和环保监管措施模式。本文拟从环境监管的主体对此进行分类，即分为政府环境监管模式和非政府环境监管模式。

１对政府环境监管模式的分析

根据政府环境监管组织模式的不同又可将其划分为区域环境监管模式、行业监管模式以及统一监管模式３种类型。１．１区域环境监管模式

区域环境监管模式是以行政区划为特征，以地方政府环保部门为监管主体，以特定区域内的环境问题为监管对象，以解决该区域内的环境问题为主要内容的环境监管模式。中国《环境保护法》第１６条“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”的规定是这一模式在法律上的具体表征。区域环境监管模式是一种传统型的监管模式，主要源于区域性的行政管理体制和组织结构模式，是其他另外两种政府环境监管模式的基础。区域性的环境监管模式的优点在于：有利于明确地方各级政府的环境监管职责，有利于国家和地方政府制定的环境保护法律法规、政策和措施的贯彻和执行。尽管如此，区域性环境监管模式的设计和实践并不尽如人意，区域与区域之间

缺乏有效的协调机制使得该种模式在跨区域性环境问题的防治问题上力不从心，不利于国家总体环境保护目标的实现。１．２行业环境监管模式

与区域环境监管模式不同的是，行业环境监管模式是一种跨行政区域的监管模式，它以各级环境保护部门为监管主体，以特定的行业环境问题为监管对象，以解决行业环境问题为主要监管内容，是区域监管模式的重要补充。《环境保护法》第７条第３款和第４款规定：“国家海洋行政主管部门、港务监督、

渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”

行业环境监管模式的行业性有利于发挥各行业的技术、装备和人力等资源的优势，提高监管效率；其跨区域的监管特点则有利于在一定程度上消除地方保护主义对环境保护的不利影响。但是，行业环境监管模式并不是一种十分理想的、一劳永逸的制度安排。其缺点主要表现为：首先，环境监管权在行业部门之间的分配是从有利于发挥行业监管优势的考虑出发，却回避了行业部门利益冲突的问题。其次，从行业监管模式的有效性来看，对于某些环境问题的监管则超出了行业监管部门的能力范围，这尤其表现在农业面源污染问题上。最后，行业监管部门与区域监管部门职权难以划分，在当前各级政府的行政机构设置上，行业监管部门往往为地方各级政府的政府部门，在财力和人事安排、以及职权的设置上受制于地方各级政府，不利于摆脱地方政府的不当干预。

＊基金项目：司法部重点课题《社会主义新农村建设的环境法律问题研究》的阶段性成果，课题编号：０７ＳＦＢ１００９。

中国环境监管模式的反思与重构＊

　黄锡生 曹飞／重庆大学法学院

摘要　本文根据环境监管主体的不同，将其划分为两种类型，即政府环境监管模式和非政府环境监管模式；其次，通过对政府环境监管模式的相关考察，并从政府主导、监督机制以及监管手段方面进行了深刻的反思；最后指出第三方环境监管模式和自我监管模式的引入是对中国环境监管模式重构之必然选择。关键词 环境监管　环境监管模式　第三方监管　自我监管

BELLS AND WHISTLES AT LEGAL SYSTEM

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环境保护

１．３统一监管模式

统一监管模式指的是这样的一种模式，即以区域环境监管为主、区域环境监管与行业环境监管相结合的监管模式，在地方各级人民政府的统一领导下，由各级地方政府环境保护主管部门对本行政区划内的各种环境问题进行统一监督管理。《环境保护法》第７条第１款和第２款规定，“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”从理论上说，区域与行业相结合的环境监管模式是一种比较理想的监管模式，它可以消除行业与行业之间、区域与区域之间、行业与区域之间监管上的隔阂，既能发挥行业监管与区域监管各自的优势，又能克服各自运行机制上的障碍。但是，现实中这种监管模式因监管内容不明确、监管职权分配不科学、协调机制的不完善、责任设计不合理等原因使其形统而质不同。

２对中国政府环境监管模式的反思

与城市和工业面源污染问题不同的是，农村和农业污染往往表现为点源与面源污染交错的情形，而中国现今的政府环境监管模式是为了解决城市和工业的点源污染问题、保护和改善城市生活环境和生态环境，基于对环境监管的狭义理解而建立的政府主导型的环境监管模式。在世界绝大数国家中，这种监管模式得到普遍的实践。但是鉴于环境问题的复杂性和政府监管的有限性，依靠单一的政府主导的环境监管模式显然是不足的，因此，有必要对其进行深入的分析和反思。２．１反思之一——政府主导之必要性和适当性分析

经济学理论认为，环境问题实际上就是资源错误配置的问题，政府对经济活动的适度干预，可以纠正市场行为的“外部不经济性”，有利于政府对有可能造成环境污染和破坏的行为进行预先的控制；政府行为的宏观性可以对环境保护工作

进行整体协调。［１］同时，政府主导下的环境综合监管体系可以

实现监管行为和监管收益的“协调、可持续性正相关”。

但是，基于政府“理性经济人”的假设，政府行为并不总是能代表着社会公共利益一方，有可能背离社会公共利益，在资源的分配以及环境监管的过程中有可能出现权力的异化，这主要表现为寻租和出租。

同时，臃肿的政府管理体制使得政府环境监管成本不断增加，僵化陈腐的官僚作风缺乏制度创新的内在动力，致使政府环境监管的效率低下和效益不高为世人批评之对象。

政府主导是必要的，但政府主导并不意味着对环境监管权的垄断，不意味着从环境政策的制定和法律的具体实施包括

环境执法等环节都由政府一手独揽，相反，政府的主导应当是有节制的、适当地，在环境监管的某些领域应当作适当地调整，简言之就是适当地放权，或者说是“有所为有所不为”。一些可以通过第三部门和行业性自律组织就能起到有效监管作用的领域可以通过立法和授权的形式赋予其适当地环境监管权。２．２反思之二——权力制约权力，权利制约权力的有限性

哪里有权力的地方，哪里就可能产生腐败。只有将权力置于阳光之下，才能最大限度地防止腐败的产生。权力是把“双刃剑”，既能护己，亦能伤人。因此，需要对政府的环境监管权进行适当的控制。对环境行政监管权的监督和制约，大致可分为外部监督和内部监督两种。长期以来我们较多采用的是为行政内部系统的监督，其中以上级行政机关对下级行政机关的监督较为普遍，辅之以不同行政部门的监督，而基于行政链条各环节之间较多的共同的利益和立场，因此这种内部的监督并不总是可靠的。

２０世纪的宪政历程告诉我们，比“以权力制约权力”更

为关键的是“以权利制约权力”，即以民主监督来规范和约束权力，真正实现“权利授予权力，权力保障权利”的宪政之路。权利制约权力的实现，有赖于公权力对于私权的让渡，有赖于宪法、法律对公民政治权利的切实保障，有赖于政府对于民意的尊重和积极响应，有赖于社会管理的民主化，有赖于政府对社会管制的适当性。否则，听证制度、环境影响评价制度、社会监督机制只会是浮于纸面上的空谈。权利制约权力，即公民社会对权力的制约，它需要组织化的公民行动联合体的有效参与，环境ＮＧＯ在其中起到了重要的作用。而目前，中国的环境ＮＧＯ在发展的规模和态势以及在环境决策能力的影响程度方面却有待进一步的提高。２．３反思之三——强制监管手段的局限性

强制手段一直是政府环境监管、调整冲突的最重要手段，其优点在于３个方面：其一，通过国家强制手段迫使污染的成本内部化，以消除污染物排放的外部不经济性；其二，强制手段可以保证环境监管的精确性；其三，强制手段可以保

证环境监管的公平性。

［２］

然而，经济体制的转轨，市场经济的确立，环境关系已由单一的政府与企业之间的关系演变为政府、企业、社会共同参与的复杂体系，在这种多元化的环境体系中，强制手段的弊端逐渐显现，主要表现为：其一，行政命令程序严格、变通性差，因而缺少灵活性，缺乏明显的经济效益，以牺牲效率换取公平的做法有违市场经济规律。其二，环境监管部门与企业之间缺乏有效的环境信息沟通，导致在环境政策的制定过程中主观性强，环境政策有失偏颇。其三，企业与政府之间的不信任和消极抵触情绪，使得环境政策的有效性不高。