分权制下的地方政府职能

分权制下的地方政府职能

来源：中经决策作者：日期：2001-06-15

[摘要] 目前，地方政府作为地方经济利益的主体地位已经基本确立。但是，由于许多关键的改革和一些配套的改革还不到位，这一方面使有了自己的利益的地方政府的行为发生了一定程度的不符合正常市场经济要求的扭曲；另一方面还使得地方政府尚不能正确地履行其在地方经济发展中应有的作用。"该管的管不了、不该管的瞎管"的现象时有发生。这些都说明我国政府经济管理职能从集权到分权的转变还有很长的一段距离要走，在这个过程中将面临许多棘手的困难和问题。

从集权到分权是目前世界上政府改革的一个总的趋势，也是我国经济体制改革和建立市场经济体制的内在要求。

市场经济是全民经济，是人人都必须参入其中的经济。最了解自己需要什么、能够干什么，当然是自己本身。企业也是这样，一个企业最了解它的经营情况，如所遇到的经营环境、面临的问题及最佳的投资方向，而且企业也最关心它自身的前途和命运。一个地方也是这样，当地经济发展面临那些主要问题，投资环境如何，政府应该怎样改善公共基础设施，提高对外的吸引能力，这些都应该是当地政府最了解的情况。就我国的情况而言，如果说造成一个企业经营不善、一个地方经济落后的原因众多的话，那么企业缺乏建立在产权明晰基础上的经营自主权，地方政府对本地经济事物决策权过小，恐怕是其中的一个主要原因。

"市场能办到的，政府不必代劳；地方政府能办到的，中央政府不必代劳"这样一个"小政府、大社会"的改革思潮已经形成，并已在我国经济体制改革中发挥着作用。随着我国经济体制改革的深入，从高度的中央集权向逐步的地方分权的发展趋势越来越明显。目前，地方政府作为地方经济利益的主体地位已经基本确立。但是，由于许多关键的改革和一些配套的改革还不到位，这一方面使有了自己的利益的地方政府的行为发生了一定程度的不符合正常市场经济要求的扭曲；另一方面还使得地方政府尚不能正确地履行其在地方经济发展中应有的作用。" 该管的管不了、不该管的瞎管"的现象时有发生。这些都说明我国政府经济管理职能从集权到分权的转变还有很长的一段距离要走，在这个过程中将面临许多棘手的困难和问题，探究起来主要有以下几个方面。

国有企业改革的问题

从集权到分权转变遇到的第一个难题，就是国有企业改革的问题。虽然，从理论上来说似乎有了"政企分开"，政府就可以不直接干预企业的经营了。然而，在实践中还有政府如何管理企业中的国有资产问题，这使政府又陷进了直接干预企业的经营活动的泥潭中去了。因此，可以认为，简单的"政企分开"无法真正解决企业在市场经济活动中的主体地位问题和企业发展的动力问题。要解决这个难题，必须加大国有企业的改革力度，实行国有企业的战略性调整，让国有企业从大多数竞争性领域中退出，这样就自然做到"政企分开"了。从国有企业退出的资本主要用于政府应当承担的"公共事务"中去，如社会保障、公共基础设施、转移支付及其它公共产品。

从国有企业改革的角度来看，我国中央与地方的矛盾实质上是中央国有企业与地方国有企业的利益之争的问题。在我国的税法中有明文规定，中央所属国有企业的企业所得税上缴于中央政府，地方所属国有企业的企业所得税上缴于地方政府。由于这种企业的行政隶属关系涉及各级政府间经济利益的分配，从而不可避免地会产生矛盾，影响中央与地方权力的合理划分。既然中央政府拥有众多的

国有企业，因此，它就不可能将企业的管理权力完全下放给地方政府或企业。既然地方政府也拥有众多的国有企业，因此，它就必须将很大一部分精力和财力投入到国企中去，这一方面影响了地方政府对地方基础设施、投资环境、维护市场公平等"公共事务"负责和管理的"正业"，另一方面则会严重影响其它经济成分的企业的正常发展，有"与民争利"之嫌。既然地方政府拥有众多的国有企业，因此，它还会为了地方的利益而实施地方保护主义，搞地方市场垄断。当然有时地方政府还会使用这种手段保护地方所在的其它企业，但是地方主义主要保护的还是地方国有企业。因为，一般而言由于地方国有企业体制不活、管理不善，其市场竞争力比较脆弱。总之，国有企业改革的滞后，严重影响了我国经济管理权力从集权到分权的转变。

地方政府宏观经济管理权问题

有一种理论认为，在国民经济宏观管理中，地方政府作为一级行政机构也肩负着一定的责任。但是，事实上，从宏观经济调控的机理、手段以及决策过程来看，只有中央政府才具备宏观调控的必要条件，是宏观调控的唯一决策者；而地方政府在宏观经济调控中的作用是很小的，地方政府主要是中央宏观经济调控决策的贯彻者和执行者。因此，严格地说地方政府一般是没有"宏观调控"权的。当然，本地局部范围内，地方政府通过地方税收和财政支出手段也能对地方经济起到一定程度的调控作用，但这种作用是极为有限的，因为地方的宏观经济背景主要还是受到全国经济形势的主导性的影响。明确这一点是很重要的，将有利于中央与地方经济管理权力的正确划分。

地方性"公共事务"的最终决策权问题

其实，在中央与地方的经济管理权的划分中，关键性的问题是地方性"公共事务"的最终决策权问题。中央负责管理的全国性或跨区域性的"公共事务"，当然应由中央政府作决策。然而，地方政府管理的地方性"公共事务"，其最终决策权归地方政府还是归中央政府，就值得研究了。纯粹的地方性事务是由中央政府决策呢，还是由地方政府自行决策，这是地方分权的本质性问题。一般说来，如果地方性"公共事务"主要由中央政府来决策，则这样的政府体制就是一种中央集权制；反之，如果地方性"公共事务"主要由地方政府自己来最终决策，则这样的政府体制就是一种分权制体制。显然，从这一标准来看，目前我国许多地方性" 公共事务"都需要中央政府来作统一的决策，我国的政府体制还带有浓厚的中央集权体制色彩。因此，中央与地方合理分权的改革目标还远远没有达到。

缺乏与地方分权相配套的完善的分税制

我国现行的分税制尚不完善，在地方政府中只有省一级政府拥有单独的分税税种、税收征收和管理体系，省级政府以下的地方政府还没有纳入分税制的体系中。另外，省级政府对自己享有的地方税种，并没有相应的独立的税收立法和征收调节权，这些都还得由中央政府统一做出决定。实际上，省级政府也只有地方税种税收的执行权。这些都表明，与地方分权制相适应的真正的分税制还没有建立起来，给地方政府分权的实施效果带来很大的影响。地方政府无法利用对地方税种的调整来促进地方经济的发展；也无法有效地利用地方税收的手段，吸引外部资源流入本地，带动当地经济的发展。

缺乏良好的区域经济和利益的协调机制

这主要表现在两个方面：一是缺少空间市场一体化的有效的管理体制和机构；二是缺乏规范的地区间转移支付体系。空间市场一体化的市场体系建立不起来，就谈不上有效的地方分权制度的正确实施。没有强有力的空间市场一体化的立