谭秋成中国社会科学院农村所乡村治理室主任研究员

（一）自治的意义
第一，除执行上级政府意志外， 村委会亦处理村内大量公共事务，如 调解纠纷、维护治安等。 第二，选举投票更可能将村民公 认的权威推选出来，节省村内事务解 决的组织和协商成本。
第三，村民对村委会成员的监督 是有手段的，也是实在的。
第四，大大降低国家农村政策的 执行成本。
（二）自治存在的问题
建设自治、法治、德治相结合的 “三治合一”乡村治理体系， 探索乡村治理新实践 （中）
谭秋成
中国社会科学院农村所乡村治理室主任/研究员
目
一
录
乡村治理的历史
二
乡村治理面临的主要问题 法治
三
四
自治
目
五
录
德治
六
法治、自治、德治的一般关系 自治创新
七
二、乡村治理面临的主要问题
（一）道德风险
中国存在从中央到省、地、县和乡五级政府， 然后是最基层的村委会。这其中省、地、县、乡 集委托人和代理者于一身，他们既是上级政府的 代理者，又是下一级政府或组织的委托人。
根据委托代理理论，因为代理者与委托人 的效用函数不一致，在信息不完备和社会、政 治、经济条件必然存在不确定性的情况下，代 理者不会严格按委托人的意志办事，而是尽可 能追求自己的私利，产生道德风政策的目标不 易度量，行政部门激励不足，委托代理链条过 长而导致信息失真等原因，地方政府或组织产 生的道德风险更加严重。结果，中央制定的农 村政策被有意扭曲或遭漠视。
逆向选择问题：如何将那些有能 力、办事公正的人推上执行农村政策 和管理公共事务领导者岗位，淘汰那 些庸碌、偷懒、投机取巧、假公济私、 滥用权威的机会主义者，从而避免挑 选乡村治理负责人时可能存在的逆向 选择问题。
三、法治
法治的三方面要求： 作为反映社会主体共同意志和根本利益的法 律具有至高无上的权威， 并在全社会得到 有效的实施、普遍的遵守和有力的贯彻； 任何个人、团体都须遵守法律，不能凌驾于 法律之上； 法律面前人人平等。八议：议亲、议故、议 贤、议能、议功、议贵、议勤、议宾。
法治不同于法制，不同于商鞅、韩 非子等法家的将法作为统治人民的工具 的思想。 法治与人治、法治与德治是相对的。 法治中的法不是部落的习惯法，不 是宗法族规。
（一）皇权社会不重法治
王阳明的《南赣乡约》： 第一，自今凡尔同约之民，皆宜孝尔 父母，敬尔兄长； 第二，教训尔子孙，和顺尔乡里； 第三，死丧相助，患难相恤； 第四，善相劝勉，恶相告戒； 第五，息讼罢争，讲信修睦； 第六，务为良善之民，共成仁厚之俗。
（三）法治存在的问题 问题：
第一，实地调查发现，农民对法律是 有需求的，关于土地承包期问题、关于土 地调整问题、关于宅基地流转问题、关于 村民选举问题等； 第二，法律普及和宣传不够；
第三，司法力量不足，不仅人员不足，而且水 平不高；
第四，部分基层干部法治观念淡漠，以权代法 时有发生；
第五，须保证执法公正，让老百姓尊重法律， 相信法律。
四、自治
自治，简而言之就是村民的 事情村民自己办。 按照《村民委员会组织法》， 村委会是一个“村民自我管理、 自我教育、自我服务的基层群众 性自治组织”。
村民大会或村民代表大会是村权 力机关。 村民委员会主要成员是由村民选 举的，村委会属于村民事务的执行机 构。 除村民委员会外，还有村务监督 委员会和村民调解委员会。
政府或组织常见的道德风险：
第一，偷懒、遇事互相推诿、办事拖沓等 官僚主义行为； 第二，劳民伤财、为显示政绩兴建并无实 际用途的样板工程；
第三，利用中央政策为亲朋好友或本单 位小集团谋福利；
第四，套取国家财政专项资金、挥霍浪 费甚至腐败等。
（二）信息及逆向选择
信息问题：如何使中央制定的农村政策 和提供的公共服务符合底层农民的需求？ 缺乏将社会成员相互冲突的各种偏好汇 总为社会对公共政策需求的机制，农民的要 求只能通过各级地方政府层层向上传送。 由于地方政府与农民的利益可能不相一 致，他们更关心财政收入、控制权威。结果， 农民的声音在政府决策时比较微弱，其对社 会、经济权利的诉求很难引起重视。
清康熙的《圣谕广训》，十六条： 第一，敦孝弟以重人伦；第二，笃宗族 以昭雍穆；第三，和乡党以息争讼；… 原因：统治阶级成本高。
（二）法治的意义
第一，法治能保证生命财产安全和基本的权 利保障。
第二，保证个人之间的平等。
第三，减少随意干预和不确定性，稳定预期， 促进发展。如《合同法》对私人之间契约的维 护，《土地管理法》和《土地承包法》对农民 生产预期的稳定。 第四，有利于国家政策执行。与农民利益相关 的法律：《土地管理法》、《土地承包法》、 《村民委员会组织法》、《计划生育法》。
第一，大量村民外出，选举 人数不够、委托选举等都可能存 在问题。
第二，部分地方存 在上级政府对候选人的 干预现象。
第三，村民代表大会不健全。
第四，村务监督委员会不 健全。对村委会的监督属于事 后监督和消极监督。
第五，没有村规民约或村民自治章程。
第六，需要处理好与党组织的关系。