乡镇行政管理现状及对策

陈诒伟：乡镇行政管理现状及对策

作者：陈诒伟梁敏玲时间：2010-08-06 浏览次数：3044 次

内容提要：乡镇政府是我国行政管理体制中最基层、最微观的行政机关，直接面向基层，直接面对广大人民群众。乡镇行政管理运行状况的好坏，直接影响到党和国家各项方针、政策、法律、法规在农村的贯彻实施，直接影响到建设社会主义新农村的战略实施。因此，探讨乡镇行政管理状况具有十分重要的现实意义。本文试从乡镇行政管理现状、原因剖析、思路对策等方面进行浅述，以期为乡镇行政管理研究提供一点有益的启发。

关键词：乡镇行政管理对策

我国现代农村改革从小岗村创立家庭联产承包责任制始，已经走过了三十多年的历程，农村经济社会发展可谓发生了翻天覆地的变化，成就举世瞩目。同时，作为上层建筑的乡镇行政机关也随着经济社会的发展而进行了多次的机构体制改革，就我县而言，进入市场经济时代以来也先后经历了1996年和2001年两次的乡镇机构改革，目前乡镇行政管理体制总体上与当前农村政治经济社会发展形势基本相适应，促进了农村经济社会各项事业的发展。但是也存在一些令人担忧的运作困境，须引起各方关注，并研究对策予以解决。

一、乡镇行政管理的现实困境

笔者作为乡镇机关的一名工作人员，对乡镇行政管理的现状有深刻的切身体会，以我们所处的欠发达地区的山区县为例，现时的乡镇政府在施政运作中呈现以下几个尴尬特征：

(一)全能的政府

正所谓“上面千条线，下面一根针”，乡镇政府作为最基层的政府机关，辖区内政治、经济、文化、社会无所不管，计划生育、社会治安、纠纷调处、防火防汛、普九教育、文明创建无所不干，党务、政务、社会事务无所不包。此外，作为最下级行政机关，还要无条件

办理上级政府及其职能部门交办的各项工作任务。因此，乡镇政府工作可谓事务繁杂，包罗万象，有人戏称乡镇政府是“万能政府”，乡镇干部是“万金油”干部。

(二)孤单的政府

现在的乡镇政府基本上没有了独立的行政权(如行政许可权、行政强制权、行政处罚权等)，有经济收费权或行政强制权的“七所八站”基本上垂直县级政府部门管理，乡镇政府倒是垂空了，但乡镇政府在管理区域内的行政事务时，又要依靠那些垂直了的站所，而垂直站所人事权、经济权、考核权不在乡镇，“块块管不住条条”，乡镇政府指挥不动垂直站所开展工作。于是，乡镇政府成了孤家寡人，势单力薄，难以有为施政。

(三)无奈的政府

现时乡镇政府在施政过程中，往往会出现两种无奈局面。一是主动执法无奈，由于乡镇政府缺乏完整的执法权，在处理一些违法违规行为时，没有相应的强制权、处罚权作后盾，仅依靠说服教育和行政协调，一些违法行政相对人如果对乡镇政府的执法行为不予理睬，乡镇政府也无何奈何，于是诸如违法超生难处理、违章建房难拆除、违法生产难取缔、违法经营难杜绝等现象屡见不鲜。二是被动违法行政无奈，现时有的乡镇政府为了避免某项工作被上级“一票否决”，从而危及主要领导的政治前途，无奈干出违法行政行为，如为完成财政税收入库硬性任务而违规挪用专项资金垫税充税、为完成招商引资任务而非法征地、为完成计生四术任务而粗暴执法等等。

(四)空壳的政府

农村税费改革前，还有农业税、特产税、农民的“三提五统”来支撑乡镇政府的正常运作，自从农村税费改革后，乡镇政府赖以生存的财政资金来源立即枯竭和断流。而作为欠发达地区的山区乡镇，大多数乡镇连员工超过100人的工商企业都没一两家，财政税收少得可怜，乡镇财政入不敷出，俨然成了空壳财政，有的甚至是负债财政。乡镇政府运作要依赖上

级的各项有限的财政转移资金来勉强度日，有的则通过想方设法立项目、跑资金，然后以“瞒天过海”术处理项目资金，“专用专款”去解决乡镇运作经费。

曾有“三农”问题研究专家形容乡镇政府遭遇“八限困局”，即有限的职权，无限的责任;有限的财权，无限的事权;有限的作为空间，无限的作为要求;有限的主动，无限的被动。这“八限困局”生动地描述了目前乡镇行政管理过程的困境，是乡镇政府“四大特征”的生动注释。

二、乡镇行政管理困境的原因所在

面对“四大特征”、“ 八限困局”，其原因何在，笔者认为主要是在如下几个方面：

(一)乡镇政府职能泛化，工作常错位

根据《宪法》和《地方组织法》规定，乡镇政府拥有7项职权，但在实际运作中，乡镇政府这7项职能被泛化，辖区内的政治、经济、文化、社会等各项事业建设无所不包，而且最重份量的工作还是“办理上级人民政府交办的其他事项”，于是安全生产、普高教育、无偿献血、征集兵员、计划生育、社会稳定、民政优抚、社保扩面、文明创建等各项中心工作无一不被交办到乡镇政府去办理、去完成，乡镇政府俨然成了一个全能型的政府。乡镇政府面对如此繁杂的行政事务，加上一些乡镇领导干部素质有限，仍然沿用计划经济体制下的老办法来施政理政，于是经常出现履职错位或缺位，做了一些不该做、不该管的事，但一些该做、该管的事却没做好、没管好。

(二)乡镇行政管理体制条块分割，权力与责任不对称

目前，乡镇的机构设置主要分三大类：一是乡镇政府的直属部门，有内设机构党政办、农业办、社会事务办、经济发展办、规划建设办、计划生育办、维稳综治办共七大办，有武装、工会、团委、妇联等群团组织，有计划生育服务中心、农业技术推广中心两个直属事业中心，上述机构和人员的人、财、物权归乡镇政府直接管辖。二是双重管理的半垂直站所，主要有公安派出所、司法所，这类站所党团关系在乡镇，考核和人事任免征求乡镇意见，但经济权、人事决定权、业务领导权由县级职能部门管辖。三是完全垂直的站所，主要有工商所、卫生院、林业站、财政所、交管站、兽医站、粮管所、供电所、邮政支局、电信支局、国税分局、地税分局、国土资源所、广播电视站等，占了乡镇机构的大部分，这类站所人、财、物三权均由其上级主管部门直接控制。以上三类机构在乡镇同时并存的关系统称为条块分割关系。由于这种条块分割的乡镇行政管理体制和屡次乡镇机构改革中的“垂直运动”，使到有执法权、处罚权的职能站所向上垂直，分割肢解了乡镇权力结构，弱化了乡镇政府的治理功能，乡镇政府对他们是看得见，管不着，指不动。但与垂直站所工作直接相关的责任却没有被垂直，而是留给乡镇政府，导致了乡镇政府变得责任大、权力小、能力差。

(三)乡镇干部政绩考评机制不科学，考核不符合实际

一是考核评比检查项目多如牛毛。据我省有关清理规范面向乡镇的检查考核项目的文件透露，2008年前我省各级政府面向乡镇的检查考核项目有356项之多，经过清理规范后仍保留有29项，内容涵盖党务、政务、村务、经济、社会各项事业建设等等。二是考核指标不切实际。如农村合作医疗、林权制度改革等工作，上级有关政策文件要求尊重农民意愿，不得强迫命令等，但在实际考核时却又以人口覆盖率、林改面积覆盖率等硬性指标作唯一考核标准。特别是财政税收考核，有的县级政府将脱离实际的税收任务硬性摊派到乡镇政府，