第三章 公共政策过程概述(高级课堂)
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《公共政策》课堂笔记第三章 公共政策的含义构成和功能
（一）什么是公共政策1、公共政策的内涵：1）公共政策是决定、决策的一种特殊形态，它具有决定、决策的一般特征；2）公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现；3）公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系。
4）公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。
5）公共政策是一种权威性的价值分配方案。
6）公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。
（二）公共政策的构成与结构1、公共政策的形式构成：1）美国：公共政策=立法决策+行政决策+司法决策2）中国：公共政策=党的政策+人大决策+行政决策（1）党的政策：成为公共政策的形式：（1）直接的形式；（2）间接的形式：党的领导是政治的领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。
党对国家事务实行政治领导的主要方式：使党的主张通过法定程序，变为国家意志。
将党的政策变成国家意志的法定程序有三种：（1）中共中央与国家机构联名发布政策方案。
（2）中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过。
（3）政府决策以党提出的政策原则为依据。
（2）人大决策：人大决策主要采取的形式：（1）宪法；（2）基本法律；（3）法律；（4）地方性法规、自治条例和单行条例；（5）人大决定：1）全国人大及其常委会行使宪法明确列举的决定权的那些行为。
2）人大及其常委会行使宪法明确列举的人事任免权的行为3）人大及常委会行使宪法明确列举的监督权的行为。
（3）行政决策：行政决策的主要形式：（1）行政法规；（2）行政措施、决定和命令；（3）部门规章；（4）地方性规章；（5）地方性行政措施、决议和命令。
2、纵向结构：中央政策（国家政策）、地方政策、基层政策3、中国：1）根据现行宪法，当代中国作为单一制国家，基本政策的制定权属于中央，地方政策的制定须在中央政策的指导下进行，其目标、方向和行为规范为中央政策所决定，所以地方政策只是中央政策的具体化。
公共政策课件第三章第四节 合法化
（五）2003年11月14日，顺德区政府 提请国土资源部向全国人大提出修改 《土地管理法》的建议，对农村集体土 地流转的法律地位加以明确，使该项改 革合法化。在成为全国农村集体土地管 理改革试点两年后，顺德已形成包括征 地制度改革、集体土地转为国有土地和 集体建设用地使用权流转三方面主要内 容的改革试点方案。
（三）立法机关（权力机关）的政策合
法化程序 1、提出议案
2、审议议案
3、表决和通过议案
4、公布政策
五、公共政策法律化（政策立法）
顾名思义，就是政策向法律的 转化。具体地说，是指享有立法权 的国家机关依照立法权限和程序， 把一些经过实践检验的、比较成熟 的和稳定的、能够在较长时间内发 挥作用的公共政策上升为法律。
Байду номын сангаас
(二）政策合法化的地位与作用
1、政策执行的前提 2、决策民主化、科学化和法制化的具体体现 3、依法治国的需要
1994年9月8日，某市人大常委会基于该市 人口增长速度快和财政压力大等方面的考虑， 制定通过了《××市征收城市容纳费条例》， 规定凡是经批准迁入该市的常住人口，按每人1 万元至10万元五个档次的标准征收“城市容纳 费”，定于11月1日起实施。政策公布后，引起 广泛争议，激起多方面特别是毕业生、用人单 位和专家学者的反对，为此，市政府于11月推 出《容纳费征收减免试行办法》，1995年1月又 进一步推出针对高校毕业生的减免办法。“减 免后的容纳费显然与开始时所推出的政策有很 大的出入，并且该条例实际上也没有在生效期 到达后得到严格的实施。”
1、政策法律化的主体： 一是享有立法权的立法机关 二是享有委托立法权的行政机关 2、政策法律化的条件： （1）由立法必要的政策 （2）成熟、稳定的政策
第三章公共政策执行
案例分析
• 人口政策是政策的行为;其内容包括制定各种法律 法规和措施;以及各种控制和激励手段;其目的在于 影响人口增减 人口过程 人口规律和结构分布 从 案例中可以看出;我国人口控制政策是对政策主体 对人口变化规律的认识不断加深而出台和进行调 整的
• 虽然从总体上看;我国人口控制政策的执行取得了 较大的成效;但是也必须看到;人口控制政策在执行 过程中;其执行效果的起伏也比较大 70年代的执 行效果比较的显著;而在80年代执行效果却比较差; 人口增长率反而出现反弹；90年代以来人口控制 政策的效果又比较显著 那么;为什么政策执行的效 果会出现起伏呢
了 老年人优待证不优待的情况 在部分公共汽车上;许多手持 老年人优
待证的老年人却经常碰到尴尬 在武汉市的街头;经常可以看到这样的情
形：当许多老年人在乘公共汽车拿出优待证要求免费时;一些售票人员
要么说没有接到上级公用事业管理局的通知;要么冷冰冰地说此证在这
没用 有的老年人感到委屈就辩解所;优待证是政府发的;怎么没有用 时;
• 2002年8月22日;北京 天津 杭州 深圳等四个城市 都暂停发放二二式车牌;个性化车牌政策在试行十 天后匆匆收场 本来是政策目标正确 公众支持拥护 的一项政策;却由于没有经过谨慎论证 没有收到良 好执行效果;导致整个行政行为暂停;其间付出的成 本;特别是政府信用的成本;是沉重的
• 政策执行是政策评估与修正的现实依据 在政策执 行环节应不断进行信息反馈和应变协调;包括对调 试对象 其他社会因素 执行进度 资源使用情况 执 行人员态度等情况的信息;根据这些信息的反馈队 员政策进行调整;以保障政策目标的实现
第三章 公共政策执行 主要内容
• 第一节公共政策执行概述
• 第二节公共政策执行条件
3第三章公共政策议程讲解
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15
类型： A、按照议程项目的新旧状况，分为旧项目（通常更受到优 先考虑和较多的关注和新项目； B、按照建立过程中各项功能活动的先后次序，政府议程可 分为四种阶段性类型—— 界定议程：由 一些经过积极而认真研究的项目组成； 规划议程：由一些已达到规划阶段的项目组成； 磋商议程：根据每一规划方案的利害得失，政策相关人之 间进行讨价还价式磋商； 循环议程：已经进入议程的每一方案，都要不断接受检验， 加以修正。
12
三、政策议程的类型
1、Roger W.Cobb and Charles D.Elder：系统型议程和制度型/政府型议程 系统型议程（systematic agenda） 含义：由政治领域的人物普遍认为是值得公众关注的，并且属于当前政府 立法权限或管辖范围之内的所有争议的问题，指政治系统讨论和认定有关 公共政策问题的过程。 实质：实质上是一种讨论议程（discussion agenda），政治系统中的人 物共同讨论某一现象或问题的是非好坏以及社会应持有的态度和对策的过 程。 特点：该议程的多数事项都是概括性的、抽象的，而不是详细的、具体的； 不是所有处于系统议程中的公共问题都能进入政府议程；许多问题可能不 经过系统议程而直接进入政府议程。
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4
二、政策议程设置的触（激）发机制
我们先看一个案例。
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5
问题：贫穷
触发机制： 按手印
目标： 小康
公共政策分析精品课第三章公共政策决策体制
现代君主国家独裁15历史上出现的基本决策类型类型最高决最高决策者集体个人主要存在时期主要存在地点主要决策方式总统议会制全体公民议会集体总统个人近代现代美国合议三权分立内阁议会制议会集体英国委员会议会议会集体瑞士人民代表大会制度人民全国人民代表大会集体现代中国合议民主集中16历史上出现的基本决策类型类型最高决策权归属最高决策者集体个人主要存在时期主要存在地点主要决策方式法西斯制法西斯国政党领袖国家元首个人世纪2040年代意大利法西斯国家德国法西斯国家独裁军人独裁神或君主实际为独裁者个人军队首领集体或个人古代近代及现代军人专政国家独裁17三几种主要的公共政策决策体制类型分析一议会制代议制议会制基本模式
行政机关遵从党的意志去管理行政事务；
司法机关遵从党的意志，一方面监督民众，另一方面 监督政府。
.
24
讨论3：人民代表大会“橡皮图章”？
宪法已经赋予人民、人大足够的权利
第一条 中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为 基础的人民民主专政的社会主义国家。
第二条 中华人民共和国的一切权力属于人民。 人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方 各级人民代表大会。
一个“有效率的决策能否出台不是取决于经济 学家和政治家的智慧，而是取决于决策规则”。
公共决策体制与政治制度密切相连，尤其表现在决
策权力分配制度上；
有什么样的政治制度就有什么样的决策权力分配。
.
6பைடு நூலகம்
3.2 公共决策体制的类型
一、公共决策体制的分类 二、历史上出现的基本决策类型 三、几种主要的决策体制类型
.
12
问题： ➢ 为什么我国历史上一直是政治上的单一制？ ➢ 我国经济上的分权可能的好处是什么，可能
的问题是什么？
行政机关遵从党的意志去管理行政事务；
司法机关遵从党的意志，一方面监督民众，另一方面 监督政府。
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讨论3：人民代表大会“橡皮图章”？
宪法已经赋予人民、人大足够的权利
第一条 中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为 基础的人民民主专政的社会主义国家。
第二条 中华人民共和国的一切权力属于人民。 人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方 各级人民代表大会。
一个“有效率的决策能否出台不是取决于经济 学家和政治家的智慧，而是取决于决策规则”。
公共决策体制与政治制度密切相连，尤其表现在决
策权力分配制度上；
有什么样的政治制度就有什么样的决策权力分配。
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6பைடு நூலகம்
3.2 公共决策体制的类型
一、公共决策体制的分类 二、历史上出现的基本决策类型 三、几种主要的决策体制类型
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12
问题： ➢ 为什么我国历史上一直是政治上的单一制？ ➢ 我国经济上的分权可能的好处是什么，可能
的问题是什么？
第3章 公共政策环境《公共政策学》PPT课件
3．政策网络：是政策社群内部或若干政策社群之间的连结 过程，与资源互换的结果。
二、 政策网络的关系类型
（三）Marsh与Rhodes的类型 Marsh与Rhodes的类型将政策网络看成是利益团体与政府
的关系类型，网络的类型依据关系的紧密性呈现一系列的光 谱，政策网络是通称，政策社群在光谱的一端，包含紧密的 关系；议题网络在光谱的另一端，包含松散的关系。 Marsh and Rhodes界定下列几个决定网络在整个光谱中地 位的因素： 参与者人数、持续数、互动频率、共识程度、关系性质、交 易与协商、权力分配和参与组织的结构。
（三）欧洲学者的观点 欧洲学者的观点系以德国学者作为代表，他们的观点与英国研究途径 有许多相似之处，主要差异在于欧洲学者视政策网络为一种治理结构， 英国学者视其为一种利益团体中介模型。
二、政策网络的关系类型
（一）R. A. W. Rhodes的模式 Rhodes的政策网络分析架构建立在包含下列五个基本命题的权力相 互依赖基础上：
1．任何一个组织必须依其它组织的资源； 2．为了组织目标的达成，组织必须彼此交换资源； 3．虽然组织内部的决策制定被其它组织所限制，但是支配的联盟 (dominant coalition)仍然拥有较大自主权，决定交换何种资源； 4．支配性的联盟有能力在游戏规则中，采取各种策略管制交换过程； 5．主权的差异是互动组织目标与潜在相对权力的产物；潜在的相对权 力则是组织资源、游戏规则与组织间交换的过程。
三、政策网络的研究途径
为了结构不同概念的政策网络的文献，Borzel提出 两个区分政策网络的方法： 1.量与质化的网络分析 2.政策网络为利益中介的类型(a typology of interest intermediation)与政策网络为特殊的治理 模式(a specific form of governance)
二、 政策网络的关系类型
（三）Marsh与Rhodes的类型 Marsh与Rhodes的类型将政策网络看成是利益团体与政府
的关系类型，网络的类型依据关系的紧密性呈现一系列的光 谱，政策网络是通称，政策社群在光谱的一端，包含紧密的 关系；议题网络在光谱的另一端，包含松散的关系。 Marsh and Rhodes界定下列几个决定网络在整个光谱中地 位的因素： 参与者人数、持续数、互动频率、共识程度、关系性质、交 易与协商、权力分配和参与组织的结构。
（三）欧洲学者的观点 欧洲学者的观点系以德国学者作为代表，他们的观点与英国研究途径 有许多相似之处，主要差异在于欧洲学者视政策网络为一种治理结构， 英国学者视其为一种利益团体中介模型。
二、政策网络的关系类型
（一）R. A. W. Rhodes的模式 Rhodes的政策网络分析架构建立在包含下列五个基本命题的权力相 互依赖基础上：
1．任何一个组织必须依其它组织的资源； 2．为了组织目标的达成，组织必须彼此交换资源； 3．虽然组织内部的决策制定被其它组织所限制，但是支配的联盟 (dominant coalition)仍然拥有较大自主权，决定交换何种资源； 4．支配性的联盟有能力在游戏规则中，采取各种策略管制交换过程； 5．主权的差异是互动组织目标与潜在相对权力的产物；潜在的相对权 力则是组织资源、游戏规则与组织间交换的过程。
三、政策网络的研究途径
为了结构不同概念的政策网络的文献，Borzel提出 两个区分政策网络的方法： 1.量与质化的网络分析 2.政策网络为利益中介的类型(a typology of interest intermediation)与政策网络为特殊的治理 模式(a specific form of governance)
公共政策 第三章
二、公共性与偏好性的统一
国家权力是社会公共利益的正式代表，而这种 资格的获得则是社会事务分裂为公共领域（公域） 和私人领域（私域）、社会公共职能独立化、共同 体内部分裂成治理者和被治理者的结果。 1.公共政策作用国家意志的体现，它所表达和实 现的利益，从应然层面来看具有公共性，从实然层 面来看则具有偏好性。 （1）公共政策是被组织于一定体制内的政府机 构和政府官员制定的权威性行动方案。它是用来满 足被感知的国家需求的，是政府为了达到某一公共 目标而采取的一系列活动。
公共政策的普遍性使它具有相对的稳定性， 而回应性则使它具有变动性。 政策的变动性是绝对的。政策系统是一个 开放的系统，作为系统环境的诸因素处在经常 的发展变化之中，系统随着与环境之间能量交 换的变化而变化，作为系统输出的公共政策应 当与时俱进。
（1）从现在出发，就是从客观存在的现实问题 出发。而对现实问题的认识，基本的要求就是弄清 楚现实问题本身的情况 。要获得这种认识，须具 有科学的态度和方法，做出的基本判断反映客观事 实反映事物的规律性。一句话，公共政策在这个维 度上具有实然性。 （2） 对未来做安排，就是基于对现实问题的发 展趋势而做出应对方案或制定行为准则。制定方案 和选优过程中，离开决策者的预见是不可想象的。 同时，对未来做安排，是一个从数个应对方案中选 择一个的过程，具有鲜明的价值取向。从以上两方 面来看，公共政策在这个维度上具有应然性。
公共政策的权威性是由它的强制性决定的。 （1）公共政策的主体是国家和政府。国家和 政府是通过强制机关或者以强制机关为后盾来 贯彻其意志的，它们是各种各样的社会组织中 唯一合法地、垄断性地拥有暴力的特殊组织。 （2）国家和政府在制定和实施政策的过程中， 一些人或一些社会群体的利益不可避免地会受 到损害。政策的实施对于那些非自愿作出牺牲 的对象来说，就具有强制性 。 （3）为了顺利地推行政策，政策主休就对违 反者采取一些强制的措施以示惩戒。如果缺乏 强制性措施，许多政策就会失去其权威性，无 法贯彻执行，成为一纸空文。
第三章 公共政策系统 公共政策 教学课件
······我请求您，运用您个人在国内和在你们的欧 洲同伴中的影响，使公众更好的了解藏羚羊悲惨的处 境，并和我们一道，来防止这种珍稀动物因“致命的 时尚”而被灭绝。····”
自然之友会长 梁从诫12
伦敦 唐宁街10号 首 相 亲爱的从诫教授: 谢谢你10月6日关于藏羚羊保护和藏羚绒贸易问 题的来信。 你对非法猎杀藏羚羊的憎恶和你对这一物种前景 的忧虑，我深怀同感。我一定会把你的要求转告给联 合王国和欧洲联盟的环境主管当局。我希望将有可能 终止这种非法贸易。 祝你在保护中国环境的重要工作中获得成功。
第三条 “自然之友”是非赢利公益团体，经费来 自会费以及社会赞助。
第四条“自然之友”以推动群众性环境教育、提 高全社会的环境意识、倡导绿色文明、促进中国的环 保事业以争取中华民族得以全面持续发展为宗旨。
9
“自然之友”章程摘要（续）
第十八条 “自然之友”接受社会机构、团体及个 人以资金、服务、设备、图书资料或其他形式给予的 赞助和捐赠，并将根据捐助情况以适当形式致谢。
3
3、非政府组织影响
最近20多年里各国公共政策发展中的一个突出特 点是非政府组织在公共政策行动中特别是社会政策领 域的作用明显增强。此类组织的行为也在政策研究中 受到了越来越多的关注。
什么是非政府组织？ 非政府组织(NGOs）是指政府组织体系之外的
各种民间非企业性组织的总称。
相关相近的概念和用语还有“非营利组织” （NPO）、“第三部门”（The Third Sector）、 “志愿部门”（Voluntary Sector）等。
第三章 公共政策系统
公共政策是政策系统输出的公共产品。政策系 统不仅是政策运行的载体，也是政策过程展开的基 础，因而构成公共政策学研究的一项重要内容。
自然之友会长 梁从诫12
伦敦 唐宁街10号 首 相 亲爱的从诫教授: 谢谢你10月6日关于藏羚羊保护和藏羚绒贸易问 题的来信。 你对非法猎杀藏羚羊的憎恶和你对这一物种前景 的忧虑，我深怀同感。我一定会把你的要求转告给联 合王国和欧洲联盟的环境主管当局。我希望将有可能 终止这种非法贸易。 祝你在保护中国环境的重要工作中获得成功。
第三条 “自然之友”是非赢利公益团体，经费来 自会费以及社会赞助。
第四条“自然之友”以推动群众性环境教育、提 高全社会的环境意识、倡导绿色文明、促进中国的环 保事业以争取中华民族得以全面持续发展为宗旨。
9
“自然之友”章程摘要（续）
第十八条 “自然之友”接受社会机构、团体及个 人以资金、服务、设备、图书资料或其他形式给予的 赞助和捐赠，并将根据捐助情况以适当形式致谢。
3
3、非政府组织影响
最近20多年里各国公共政策发展中的一个突出特 点是非政府组织在公共政策行动中特别是社会政策领 域的作用明显增强。此类组织的行为也在政策研究中 受到了越来越多的关注。
什么是非政府组织？ 非政府组织(NGOs）是指政府组织体系之外的
各种民间非企业性组织的总称。
相关相近的概念和用语还有“非营利组织” （NPO）、“第三部门”（The Third Sector）、 “志愿部门”（Voluntary Sector）等。
第三章 公共政策系统
公共政策是政策系统输出的公共产品。政策系 统不仅是政策运行的载体，也是政策过程展开的基 础，因而构成公共政策学研究的一项重要内容。
公共政策的制定过程-PPT
1 对公共决策问题的认知与决策目标的确定
2
拟定公共政策的备选方案
3
对公共决策方案的评估与抉择
4
对公共决策方案的修正与完善
什么就是逻辑化过程？
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无论什么样得公共政策制定,都必须按照基本程序 展开,必须遵循政策制定过程中得各项工作与各个 环节展开得逻辑顺序及其步骤,这就就是逻辑过程。
研究逻辑化过程对我们这个具有重实体轻程序思 维传统得民族中担当公共管理得各级官员来讲有 助于加深对政策制定客观规律得认识,继而提高公 共政策制定得质量与水平。
公共政策
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公共政策 得追踪修 正
公共政策 得局部试 点完善
& 公共政策制定得政治过程
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何为政治化过程？
大量事实证明:无论中外公共决策制定得过程绝不单纯就是 一个技术或逻辑必然推演得过程。公共决策实际上就是一 个社会各种利益与资源权威性分配得过程,又就是一个公 共利益得权威性调整,在一个“动一张桌子都要流血”得 国家,更就是从本质上瞧出:公共决策就是政治斗争。
(1)既不能完全按照等价交换原则分配利益与代价;也不能完 全不考虑利益与代价得交换。
(2)应该努力寻求为相关利益各方在特定时间段内所接受,至 少就是容忍。
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结果得重要性就决定了制定过程得无比得重要性
公共利益与公共代价得横向分布类型: A、利益范围宽、代价范围宽 B、利益范围宽、代价范围窄 C、利益范围窄、代价范围宽 D、利益范围窄、代价范围窄 公共利益与公共代价纵向分布基本类型: 当前利益大、代价小;长远利益小、代价大; 经常性利益大、经常性代价小;或者反之;
当某一社会公问题被派上决策日程后,就需要继续在 调研得基础上拟定多种备选方案,以供决策核心采 用,这个阶段就就是决策规划。
第三章 公共政策过程概述
2
教学目的
政策过程的阶段途径
政策过程模型
中国的政策过程（讨论）
3
第一节 政策过程的阶段途径
阶段途径（/模式，stage model）：把政策 过程分为若干阶段加以分别研究的途径
【阶段论者：坚持对政策过程进行阶段划分的学者】
阶段途径有很多称呼：步骤路径（step-bystep approach）、阶段性探讨框架（ stage heuristic framework、也译阶段启发法）、教 科书途径（textbook approach）
发展与成熟阶段：琼斯五阶段论
1 2 3 4 5 • 问题认定 problem to government（分为：感知、定义、聚集、 组织、描述等环节） • 方案制定（细分为：酝酿、立法、拨款等环节） • 方案执行（包括组织、解释、应用等环节） • 方案评估（包括详述、测量、分析等环节） • 方案终结（细分为修改方案、终结政策等环节
问题(problems） 解决方案(solutions) 参与人员(participants) 决策的机会(opportunities)
5非理性模式—垃圾桶模式
垃圾桶模式认为，组织就像一个垃圾桶，四要素被随意地丢 进桶里，并混合在一起。决策取决于决策者不经意碰上四要 素遇合的结果，决策结果是未知的、偶然的、不可预测的。
6
发展与成熟阶段：布鲁尔和狄龙六阶段论
• 创意/创议：制定目标，设计方案
• 估计/预评：讨论问题，提出方案
1 2
3
4 5 6
• 选择：讨论方南，选择方案
• 执行：制度实施规则，监控实施情况 • 评估：比较与判断绩效 • 终止：分析成本效果，改善或结束政策
《政策分析的基础》一书：确立了政策过程的基本阶段及其理论基础； 对20世 纪70年代中期以后政策过程的阶段框架的形成产生了深刻的影响。
第三章 公共政策过程
外压模式：与上书模式一样,在外压模式里,议 程变化的动力来自政府架构之外。它与上书模 式不同之处不在于“外”,而在于“压”。在 上书模式里,议程的提出者希望通过给决策者 摆事实、讲道理来影响议程设置;在外压模式 里,议程的提出者虽然不排除摆事实、讲道理 的方式,但他们更注重诉诸舆论、争取民意支 持,目的是对决策者形成足够的压力,迫使他们 改变旧议程、接受新议程。在上面提到的怒江 水电一案中,我们已经看到了外压模式的影子。
公共政策执行的过程：
政策宣传 政策分解 物质准备 组织准备 政策实验 全面实施
公共政策执行的原则： 严肃性与变通性相结合； 实事求是与开拓创新相结合； 果断与注重效益相结合；强制执行与说服宣 传相结合； 目标统一性与途径多样性相结合
政策执行影响的因素 政策的合理性对政策执行效果的影响 政策的明晰性对政策执行效果的影响 政策的协调性对政策执行效果的影响 政策的稳定性对政策执行效果的影响 政策的公平性对政策执行效果的影响
上书模式：这里的“上书”是指给决策者写信, 提出政策建议,不包括为个人或小群体作利益 申述之类的行为。上书模式与内参模式十分相 似,都是有人向决策者提出建言,不同之处在于 建言人的身份。在内参模式里,建言人是政府 的智囊或智囊机构;在上书模式里,建言人不是 专职的政府智囊。不过,建言人也未必是一介 平民,他们往往是具有知识优势、社会地位的 人。只有这种人才拥有某种“话语权”,才了 解上书的管道,提出的建议才可能被重视。
建立公共政策议程的时机： 1、大众媒介对政策问题的强烈反映； 2、政策问题已经在相当范围内成为共识； 3、受政策问题影响的利益群体产生拆求； 4、政治精英与专家学者产生的预测性发动。
公共政策规划
定义：.政策规划是指在建立有关政策议程后， 为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟 和评估政策方案与行动步骤的过程。
公共政策PPT课件
体。
• 政策元素构成政 策单元
• 政策单元构成政 策网络系统
• 政策系统存在与 特定的政策环境 之中
14
纵向结构
•由元政策 、总政策 、 基本政策 、具体政策 、 和个别政策五个层级的 政策系统构成 。
15
横向结构
•由政治政策、经济政策、 文化政策、社会政策和 外交政策五大类别构成
16
公共政策体系的特点
• ⑴ 整体性 • ⑵ 相关性
。
• ⑶ 层次性 • ⑷ 有序开放性
17
公共政策运作规律
• 公共政策运作规 • ⑴ 公共政策效
律就是指公共政 策在对社会生活
力作用规律
发生作用的过程 • ⑵公共政策生
中，所表现出来 命周期规律
的各种现象的、 本质的、必然的
• ⑶公共政策利
和稳定的联系 益调控规律
18
公共政策利益调控规律
39
领导同志听了各方面的意见后说：“伍献 文同志是我国有名的鱼类专家，难道他不 爱鱼？他们认为不必修鱼道的意见值得重 视.” 尽管如此，仍然有许多人不同意，继续议 论纷纷，经过进一步调查研究，党中央和 国务院毅然采取鱼类专家的意见，葛洲坝 工程按照原计划进行，也不在坝上修鱼道 ，（为了防备万一，坝上保留了建鱼道的 位置）这个决定为国家节省了三千五百万 元。
•
•主要是指政府机关及其 政府官员
5
公共政策的本质
•是要解决利益分配问题， 既包括物质利益的分配， 也包括精神利益的分配。
6
公共政策的特征
• 第一，政治性和公共性的统一 ; • 第二，理论性与实践性的统一 ; • 第三，强制性与合法性的统一
7
• 公共政策的价值和功能
8
• 公共政策分析
• 政策元素构成政 策单元
• 政策单元构成政 策网络系统
• 政策系统存在与 特定的政策环境 之中
14
纵向结构
•由元政策 、总政策 、 基本政策 、具体政策 、 和个别政策五个层级的 政策系统构成 。
15
横向结构
•由政治政策、经济政策、 文化政策、社会政策和 外交政策五大类别构成
16
公共政策体系的特点
• ⑴ 整体性 • ⑵ 相关性
。
• ⑶ 层次性 • ⑷ 有序开放性
17
公共政策运作规律
• 公共政策运作规 • ⑴ 公共政策效
律就是指公共政 策在对社会生活
力作用规律
发生作用的过程 • ⑵公共政策生
中，所表现出来 命周期规律
的各种现象的、 本质的、必然的
• ⑶公共政策利
和稳定的联系 益调控规律
18
公共政策利益调控规律
39
领导同志听了各方面的意见后说：“伍献 文同志是我国有名的鱼类专家，难道他不 爱鱼？他们认为不必修鱼道的意见值得重 视.” 尽管如此，仍然有许多人不同意，继续议 论纷纷，经过进一步调查研究，党中央和 国务院毅然采取鱼类专家的意见，葛洲坝 工程按照原计划进行，也不在坝上修鱼道 ，（为了防备万一，坝上保留了建鱼道的 位置）这个决定为国家节省了三千五百万 元。
•
•主要是指政府机关及其 政府官员
5
公共政策的本质
•是要解决利益分配问题， 既包括物质利益的分配， 也包括精神利益的分配。
6
公共政策的特征
• 第一，政治性和公共性的统一 ; • 第二，理论性与实践性的统一 ; • 第三，强制性与合法性的统一
7
• 公共政策的价值和功能
8
• 公共政策分析
概述公共政策过程
概述公共政策过程公共政策过程有广义和狭义之分:一类是广义上的公共政策过程,从政策问题的确认开始，一直到政策评估和政策终结为止；一类是狭义上的公共政策制定过程,从确认政策目标到抉择政策方案的过程.前者从宏观的角度,关注问题从确认到政策终结的一个完整周期;后者从微观角度,研究政策方案的决策过程。
宏观上,公共政策过程从对问题的确认开始,通过政策议程设定使社会问题进入政策议程，决策者制定公共政策，优选出方案并将其合法化，之后由执行机构实行方案;在方案实行后对其评估以测其效，并对方案进行终结的操作。
这是“政策循环"的一个典型过程。
一般认为，公共政策过程主要分为以下五个方面：一、政策制定政策制定又被称为政策形成或政策规划，他是公共政策过程的第一阶段。
我们一般认为，政策过程包括政策问题界定、构建政策议程、政策方案规划、政策合法化等阶段。
①、政策问题的界定,其主要包括思考问题、勾勒问题边界、寻求事实依据、列举目的和目标、明确政策范围、显示潜在损益、重新审视问题表述等7方面；②、构建政策议程，其主要途径主要有：政治领导人、公共组织（包括立法机构、司法机构、行政机构和其他履行公共管理职能的组织）、利益集团、大众传媒、公众突发事件、技术创新和变革、政治运动、原有的政策、专家学者、社会公众等9个途径；③、政策方案规划，主要指决策者为处理政策问题为制定相应的解决方法、对策和措施的过程,具体涉及确定目标、拟定方案、预测方案后果、抉择方案的目的；④政策合法化，主要包括法制工作机构的审查、领导决策会议的讨论决定、行政首长签署发布政策,其过程主要包括提出政策议案、审议政策议案、表决和通过政策议案、公布政策.二、政策执行政策执行是指在政策制定完成之后，将政策由理论变为现实的过程。
其形成过程主要包括以下六点：①设置政策执行机构;②政策执行资源配置；③政策宣传；④政策分解；⑤政策试验;⑥政策实施。
影响政策执行的因素主要包括政策问题的特性、政策本身因素、政策之外因素三方面。
课件：公共政策第三章
间接主体大致可以分为三类：第一类 是次国家政策行为者；第二类是跨国政 策行为者，如跨国公司；第三类是全球 性政策行为者，包括全球性政府间组织， 如联合国，以及全球性非政府组织，如 国际奥林匹克委员会。
（三） 主体系统
政策主体系统是由各类政策主体相 互作用所构成的系统。
这一系统又包括三个子系统，即政 策制定系统、政策执行系统、间接主 体系统。
第三节 非政府政策行为者与公共政策
非政府政策行为者指公共权机关以外的各 种政策行为者。
一、公共利益、民意表达与公共政策 （一） 公共利益的内涵
四种具有代表性的定义： ① 公共利益是仅仅关系到一个国家中所有公民
共同享有的那类个人利益。 ② 坚持认为在国家之中总是存在区别于特定公
民利益的东西，即从具体的个人中抽象出来 的，并反过来反映由“公众”的观念本身 所揭示的共同享有的公共所有物。
公共决策活动的程序、规则与方式，就是 公共决策体制。
一、政府权力、政府职能与公共政策
（一） 政府权力、政府职能的二重性决定 了公共政策的二重性
政府从其产生之日起就担负着政治统治和 社会管理两种基本的职能。
政府职能的这二重属性决定了公共政策的 “二重性” ：公共政策不仅是政府推行政治 统治的重要工具，也是政府实施社会管理的重 要手段。
③ 公共利益是那些代表一个社会里大多数公民的 最好的利益或最大的好处的东西。
④ 公共利益是关系到个人作为社会成员所共同拥 有的那些东西。
事实上，公共利益有两个层次：首先是利获 得者的群体范围，其次才是利益实现的程度。
公共利益是最大多数公民的利益，而非最大 多数公民利益的最大化。
（二） 公共利益的确定
（２） 政策网络的多元主体之间在资源等方面 相互依赖，在特定的政策领域进行合作，以 协调利益，实现共赢。
（三） 主体系统
政策主体系统是由各类政策主体相 互作用所构成的系统。
这一系统又包括三个子系统，即政 策制定系统、政策执行系统、间接主 体系统。
第三节 非政府政策行为者与公共政策
非政府政策行为者指公共权机关以外的各 种政策行为者。
一、公共利益、民意表达与公共政策 （一） 公共利益的内涵
四种具有代表性的定义： ① 公共利益是仅仅关系到一个国家中所有公民
共同享有的那类个人利益。 ② 坚持认为在国家之中总是存在区别于特定公
民利益的东西，即从具体的个人中抽象出来 的，并反过来反映由“公众”的观念本身 所揭示的共同享有的公共所有物。
公共决策活动的程序、规则与方式，就是 公共决策体制。
一、政府权力、政府职能与公共政策
（一） 政府权力、政府职能的二重性决定 了公共政策的二重性
政府从其产生之日起就担负着政治统治和 社会管理两种基本的职能。
政府职能的这二重属性决定了公共政策的 “二重性” ：公共政策不仅是政府推行政治 统治的重要工具，也是政府实施社会管理的重 要手段。
③ 公共利益是那些代表一个社会里大多数公民的 最好的利益或最大的好处的东西。
④ 公共利益是关系到个人作为社会成员所共同拥 有的那些东西。
事实上，公共利益有两个层次：首先是利获 得者的群体范围，其次才是利益实现的程度。
公共利益是最大多数公民的利益，而非最大 多数公民利益的最大化。
（二） 公共利益的确定
（２） 政策网络的多元主体之间在资源等方面 相互依赖，在特定的政策领域进行合作，以 协调利益，实现共赢。
第三章 公共政策过程(修改)
PART
THREE
精选2021版课件
政策 议程
25
Copyright
第三 阶段
第二 阶段
第一 阶段
公共政策规划的逻辑
PART
THREE
精选2021版课件
理想
步骤
现状
26
Copyright
公共政策规划的思维框架
问题情境
客观事实
理想情境
PART
THREE
公共问题
政策目标
精选2021版课件
价值导向
27
政府议程 正式议程
Gov.agenda
实质性 议程
公共政策议程
象征性 议程
系统议程 非正式议程
System agenda
PART
THREE
精选2021版课件
14
Copyright
PART
THREE
两种公共政策议程建立的相关因素
国际有关建议 社会团体要求 大众媒体议论
公众个人意见 专业人员分析
执政党意见 政府机构倾向
Administration Review，1984， vol. 44 No. 1 pp 23-31
精选2021版课件
37
西蒙的改进：从综合理性到有限理性模式
• 福雷斯特的批评虽然是把西蒙的假定推到极端﹐它确实指出了综合理性主 义模式的主要问题。实际上﹐后来在很大程度上西蒙自己也意识到他的方 法在运用中的一些困难。 基于对他的综合理性模式的理想化特点的认识﹐ 西蒙提出以“有限理性模式”来描述现实中的决策过程。他认为决策者在 实际决策过程中通常会面对如下的情况﹕
精选2021版课件
35
赫伯特·西蒙的理性主义模式
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有成就，也有缺陷
阶段路径尚未成长为理论模型
学习幻灯
17
第二节 政策过程模型
简单而言，模型就是对原型的抽象与 模拟（仿真）。
近二十年，西方政策分析学者在批判 反思阶段启发法的基础上，提出各种 关于政策过程的新理论框架
学习幻灯
18
第二节 政策过程模型
简单而言，模型就是对原型的抽象与模 拟（仿真）。
学习幻灯
4
一、阶段途径的起源与发展成熟
在20世纪50年代中期起源于拉斯韦尔
在20世纪70、80年代成熟起来
20世纪60-80年代，阶段途径在政策分析工 具中占据中心地位
迄今，仍是分析政策过程的最主要方法
学习幻灯
5
1956年政策科学的奠基者拉斯韦尔在《决策过程（Decision Process）》书中，
学习幻灯
15
局限性
用线性的观点政策过程各阶段的关系，对阶段的先后描 述不准确；
未深入探究政策过程中的因果关系，对政策过程解释不 充分，预言能力有限；
对实践中的政策过程了解片面，应用有限。 （ 因而被一些学者称为“教科书途径”） 注重的是一种立法上的、自上而下的过程
学习幻灯
16
观点
政策过程是客观的，政策过程的阶段性也是 客观的
纪70年代中期以后政策过程的阶段框架的形成产生了深刻的影响。
学习幻灯
7
发展与成熟阶段：琼斯五阶段论
• 问题认定 problem to government（分为：感知、定义、聚集、
1
组织、描述等环节）
2 • 方案制定（细分为：酝酿、立法、拨款等环节）
3 • 方案执行（包括组织、解释、应用等环节）
4 • 方案评估（包括详述、测量、分析等环节）
发源：七阶段论（拉斯韦尔）
1 • 情报（Intelligence） 2 • 建议（Promotion） 3 • 规定（prescription） 4 • 行使（合法化，invocation） 5 • 应用（application） 6 • 终结（Termination） 7 • 评价（Appraisal）
垃圾桶模型，等
政策创新与扩散框架
政治性决策路径，等
学习幻灯
21
2 关于理性过程模型与政治性过程模型
注重反应与解释政策过程的
（认识论本质） （权力本质）
规范性模型
描述性模型
理性过程模型
政治性过程模型
人类认识的一般过程在政策过程 国家是公共政策的最重要的主体
中如何体现？完全理性？有限理 。任何关于公共政策过程的讨论
行
策
问题确认 议程建立
政策执行
政策规划
决学策习幻灯
13
中国学者陈振明的五阶段划分
政策终结
政策制定
政策监控
政策执行
政策评估
《公共政策分析
学习幻灯
14
二、阶段途径的成就与局限性
成就： 简化了复杂的政策过程，方便进行实质性研究；
加深了对政策过程的认识与研究，丰富了政策科 学成果；
为了解现实政策运行提供了有用的概念框架。特 别是它与常识一致，易于被接受、理解和应用。
学习幻灯
6
发展与成熟阶段：布鲁尔和狄龙六阶段论
1 • 创意/创议：制定目标，设计方案
2 • 估计/预评：讨论问题，提出方案
3 • 选择：讨论方南，选择方案
4 • 执行：制度实施规则，监控实施情况
5 • 评估：比较与判断绩效
6 • 终止：分析成本效果，改善或结束政策
《政策分析的基础》一书：确立了政策过程的基本阶段及其理论基础； 对20世
描述性模型
模型路线：描述：发生了什么 解释：为什么发生
预测：还将发生什么
规范性模型 注重对“优化特定价值的实现
方法的建议”， 即“应该做什么”
类型：多元主义理论模型
类型：理性主义模型
精英主义理论模型；
渐进主义模型
集团理论模型；
规范最适模型
官僚制理论模型；
综合扫描模型
组合主义理论模型
博弈论模型
支持联盟框架
学习幻灯
2
教学目的
政策过程的阶段途径
政策过程模型
中国的政策过程（讨论）
学习幻灯
3
第一节 政策过程的阶段途径
阶段途径（/模式，stage model）：把政策 过程分为若干阶段加以分别研究的途径
【阶段论者：坚持对政策过程进行阶段划分的学者】
阶段途径有很多称呼：步骤路径（step-bystep approach）、阶段性探讨框架（ stage heuristic framework、也译阶段启发法）、教 科书途径（textbook approach）
想？无理性？
必须在考量国家权力本质的基础
上进行
学习幻灯
22
二、揭示认识论的政策过程模型
完全
广博理性模型
理性
混
规
合
范
满意决策模型
扫
最
（有限理性型
理性 （渐进调适模型）
模 型
混合理性
模 型
超理性
反理性
垃圾桶模型
政策 评估
议程 设定
政策 规划
政策 执行
政策 形成
学习幻灯
11
发展与成熟阶段：戴伊五阶段论 （后扩展为六阶段论）
1 • 问题认定
2 • 议程设置
3 • 政策形成
4 • 政策合法化
5 • 政策执行
6 • 政策评估
学习幻灯
12
中国学者谢明两部分8阶段划分
问题出现 政策终结
政策修正
广
广
义
义
执
决
效果评估
5 • 方案终结（细分为修改方案、终结政策等环节
学习幻灯
8
发展与成熟阶段：安德森五阶段论 （政策过程是如下功能的连续性他）
问题进 政策采取 政府解决 政策回到 问题解决
入政府
行动
问题
政府
或改变
学习幻灯
9
发展与成熟阶段：阔德五阶段论
政策 评估
问题 形成
方案 搜寻
模式 建构
预测 未来
学习幻灯
10
发展与成熟阶段：帕龙泊五阶段论
第三章 公共政策过程概述
曹淑艳
学习幻灯
北京石油化工学1院
政策科学从一开始便把政策过程作为核心主题；理解 政策过程是控制政策过程的关键的第一步。
必须努力去理解政策过程——不管它看起来可能是 怎样的非理性和无法控制。（Michael Hill ,p5）
在20世纪80年代以前，政策过程研究的基本和主导 的途径是阶段途径；自20世纪80年代以来，人们提 出了各种新的替代或概念框架，丰富了政策过程的 理论。
近二十年，西方政策分析学者在批判反 思阶段启发法的基础上，提出各种关于 政策过程的新理论框架。
学习幻灯
19
一、政策过程理论模型的类型划分
政策过程
既是政策主体认识世界和改造世界的过程， 也是政策主体配置社会资源和分配社会价值
的过程。
这两个方面决定了政策过程理论模型的分类
学习幻灯
20
1 关于描述性模型与规范性模型 （归纳型） （演绎型）
阶段路径尚未成长为理论模型
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第二节 政策过程模型
简单而言，模型就是对原型的抽象与 模拟（仿真）。
近二十年，西方政策分析学者在批判 反思阶段启发法的基础上，提出各种 关于政策过程的新理论框架
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18
第二节 政策过程模型
简单而言，模型就是对原型的抽象与模 拟（仿真）。
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4
一、阶段途径的起源与发展成熟
在20世纪50年代中期起源于拉斯韦尔
在20世纪70、80年代成熟起来
20世纪60-80年代，阶段途径在政策分析工 具中占据中心地位
迄今，仍是分析政策过程的最主要方法
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5
1956年政策科学的奠基者拉斯韦尔在《决策过程（Decision Process）》书中，
学习幻灯
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局限性
用线性的观点政策过程各阶段的关系，对阶段的先后描 述不准确；
未深入探究政策过程中的因果关系，对政策过程解释不 充分，预言能力有限；
对实践中的政策过程了解片面，应用有限。 （ 因而被一些学者称为“教科书途径”） 注重的是一种立法上的、自上而下的过程
学习幻灯
16
观点
政策过程是客观的，政策过程的阶段性也是 客观的
纪70年代中期以后政策过程的阶段框架的形成产生了深刻的影响。
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发展与成熟阶段：琼斯五阶段论
• 问题认定 problem to government（分为：感知、定义、聚集、
1
组织、描述等环节）
2 • 方案制定（细分为：酝酿、立法、拨款等环节）
3 • 方案执行（包括组织、解释、应用等环节）
4 • 方案评估（包括详述、测量、分析等环节）
发源：七阶段论（拉斯韦尔）
1 • 情报（Intelligence） 2 • 建议（Promotion） 3 • 规定（prescription） 4 • 行使（合法化，invocation） 5 • 应用（application） 6 • 终结（Termination） 7 • 评价（Appraisal）
垃圾桶模型，等
政策创新与扩散框架
政治性决策路径，等
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2 关于理性过程模型与政治性过程模型
注重反应与解释政策过程的
（认识论本质） （权力本质）
规范性模型
描述性模型
理性过程模型
政治性过程模型
人类认识的一般过程在政策过程 国家是公共政策的最重要的主体
中如何体现？完全理性？有限理 。任何关于公共政策过程的讨论
行
策
问题确认 议程建立
政策执行
政策规划
决学策习幻灯
13
中国学者陈振明的五阶段划分
政策终结
政策制定
政策监控
政策执行
政策评估
《公共政策分析
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二、阶段途径的成就与局限性
成就： 简化了复杂的政策过程，方便进行实质性研究；
加深了对政策过程的认识与研究，丰富了政策科 学成果；
为了解现实政策运行提供了有用的概念框架。特 别是它与常识一致，易于被接受、理解和应用。
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6
发展与成熟阶段：布鲁尔和狄龙六阶段论
1 • 创意/创议：制定目标，设计方案
2 • 估计/预评：讨论问题，提出方案
3 • 选择：讨论方南，选择方案
4 • 执行：制度实施规则，监控实施情况
5 • 评估：比较与判断绩效
6 • 终止：分析成本效果，改善或结束政策
《政策分析的基础》一书：确立了政策过程的基本阶段及其理论基础； 对20世
描述性模型
模型路线：描述：发生了什么 解释：为什么发生
预测：还将发生什么
规范性模型 注重对“优化特定价值的实现
方法的建议”， 即“应该做什么”
类型：多元主义理论模型
类型：理性主义模型
精英主义理论模型；
渐进主义模型
集团理论模型；
规范最适模型
官僚制理论模型；
综合扫描模型
组合主义理论模型
博弈论模型
支持联盟框架
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教学目的
政策过程的阶段途径
政策过程模型
中国的政策过程（讨论）
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3
第一节 政策过程的阶段途径
阶段途径（/模式，stage model）：把政策 过程分为若干阶段加以分别研究的途径
【阶段论者：坚持对政策过程进行阶段划分的学者】
阶段途径有很多称呼：步骤路径（step-bystep approach）、阶段性探讨框架（ stage heuristic framework、也译阶段启发法）、教 科书途径（textbook approach）
想？无理性？
必须在考量国家权力本质的基础
上进行
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二、揭示认识论的政策过程模型
完全
广博理性模型
理性
混
规
合
范
满意决策模型
扫
最
（有限理性型
理性 （渐进调适模型）
模 型
混合理性
模 型
超理性
反理性
垃圾桶模型
政策 评估
议程 设定
政策 规划
政策 执行
政策 形成
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发展与成熟阶段：戴伊五阶段论 （后扩展为六阶段论）
1 • 问题认定
2 • 议程设置
3 • 政策形成
4 • 政策合法化
5 • 政策执行
6 • 政策评估
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12
中国学者谢明两部分8阶段划分
问题出现 政策终结
政策修正
广
广
义
义
执
决
效果评估
5 • 方案终结（细分为修改方案、终结政策等环节
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8
发展与成熟阶段：安德森五阶段论 （政策过程是如下功能的连续性他）
问题进 政策采取 政府解决 政策回到 问题解决
入政府
行动
问题
政府
或改变
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9
发展与成熟阶段：阔德五阶段论
政策 评估
问题 形成
方案 搜寻
模式 建构
预测 未来
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10
发展与成熟阶段：帕龙泊五阶段论
第三章 公共政策过程概述
曹淑艳
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北京石油化工学1院
政策科学从一开始便把政策过程作为核心主题；理解 政策过程是控制政策过程的关键的第一步。
必须努力去理解政策过程——不管它看起来可能是 怎样的非理性和无法控制。（Michael Hill ,p5）
在20世纪80年代以前，政策过程研究的基本和主导 的途径是阶段途径；自20世纪80年代以来，人们提 出了各种新的替代或概念框架，丰富了政策过程的 理论。
近二十年，西方政策分析学者在批判反 思阶段启发法的基础上，提出各种关于 政策过程的新理论框架。
学习幻灯
19
一、政策过程理论模型的类型划分
政策过程
既是政策主体认识世界和改造世界的过程， 也是政策主体配置社会资源和分配社会价值
的过程。
这两个方面决定了政策过程理论模型的分类
学习幻灯
20
1 关于描述性模型与规范性模型 （归纳型） （演绎型）