中国失地农民问题研究

中国失地农民问题研究：主题转换与未来走向

来源：社会学视野网作者：汪萍时间：2010-07-01 Tag：点击：

摘要：中国失地农民问题发生着由生存矛盾到发展矛盾的内在演变，相关研究因此而在不同阶段转换所关注的主题。分析失地农民利益受损现状及原因、构建失地农民社会保障机制和探讨失地农民市民化途径是研究者依次在不同阶段重点探讨的内容。但目前研究的基调仍主要定位在“保护弱者”的单一立场，研究的视点多投射于失地农民之所“失”。失地农民问题后续研究如果要进入以探讨失地农民发展问题为主的新阶段，如何让失地农民分享城市化成果而于城市化过程有所“得”是研究者拓新专题和拓展视角的重要指引。研究发现，失地农民的发展问题将着眼于其城市生活空间公平的获得。帮助失地农民在城市构筑能满足其就业、收入与保障需要，并享受公平、正义与福利条件的新生活空间或许是解决其发展问题的关键。

关键词：失地农民主题转换研究走向

在当前，作为中国经济发展的一条重要战略路径——“推进城市化”的合法性与必然性在一片“开发主义”和“城市主义”的呼声中似乎毋容质疑。而我们也不得不面对因经济开发与社会开发不同步而造成的被动城市化人群的生存和发展困境。在由地方政府与开发商作为主要参与者而推动的中国城市化进程中，利益受损最多的群体之一是失地农民。“三无”②和“六失”②曾经是对城市化后失地者生存状态最有代表性的概括，本世纪初学术界掀起的解决失地后农民生存问题的研究热潮也持续至今。无论学术界提出解决失地农民城市生存困境的策略是否奏效，失地者都必需在新的生活空间内应对自己所面临的现实。随着失地农民城市生活实践不断被展开，与其利益相关的制度、政策乃至观念不断发生着变化与调整，以“三无”和“六失”为表征的失地农民问题因此也发生着内在矛盾的持续演变。如果要继续相关研究，研究者对失地农民问题的演变过程要有准确的把握，因为这不仅涉及后续研究在同类研究中的学术定位，更涉及后续研究的实践价值。本文试图以研究主题为线索，梳理近十年来中国失地农民问题研究的成果，厘清问题发生和演变的过程并预测其发展趋势，从而展望失地农民问题后续研究的一个走向。

一、从“生存”到“发展”——中国失地农民问题研究所关注

以研究主题为线索梳理失地农民问题研究有两种可能的方式，一种是遵循时序性逻辑纵向考察每一特定阶段研究者所关注的内容；而另一种则是遵照相关性逻辑横向比较和归纳研究者所关注主题的异同。若以历史时序可以将中国失地农民研究划分为前、中、后三个阶段，从“分析失地农民利益受损现状及原因”到“构建失地农民社会保障机制”再到“探讨失地农民市民化途径”，每一阶段都有着相对集中的主题。各阶段研究主题之所以不同，正说明中国失地农民问题在不同阶段有着不同的性质与表征。失地农民问题从产生至今发生怎样

的演变？研究者围绕它在不同阶段又如何转换探讨的主题，这是本文以纵向方式梳理相关文献试图要回答的问题。

（一）研究的前期阶段：失地农民的利益如何受损以及为何受损？

分析失地农民利益如何以及为何受损的一个前提是分析“农民为什么容易失地”？一些学者将农民失地的原因直接作为其利益受损的原因，而事实上失地并不必然导致农民的利益受损。利益受损作为农民失地的一种后果其形成原因是多方面。提出区分农民失地原因与利益受损的原因在于两点：其一，农民失地是城市化的必然结果，但解释失地现象之形成还要说明农民为什么“容易失去土地”和“愿意失地”。提出和回答这两个问题能看到失地现象发生的主观原因，至少“愿意失去土地”体现了失地者在城市化过程中的能动作用。其二，如果直接以失地的原因去解释农民因失地而利益受损的现象，就容易得出“失地引起农民利益受损”的观点。而中国现行土地制度的某些缺陷又容易导致农民失地，由此进一步推理更容易得出“城市化必然造成失地农民利益受损”的结论——这虽然与我国失地农民问题中一些事实并不相背，但显然缺少了城市化过程对失地者所产生正面效应的讨论。

农民为什么容易失地？一个为学界所公认的原因是城市化的兴起与推进。在说明失地农民群体如何为人们日益所关注时，学者们都不约而同将失地农民的数量与被征土地面积两组数据并举示例，可见失地农民的大规模化与各国城市化进程加速的趋势同步。城市化并不必然导致失地农民问题的发生，但城市化仍然是农民大规模失地现象产生的直接原因。农民大量减少是各国在城市化过程中都曾有过的现象，而各国城市化的具体过程并非相同，我国农民失地的原因也有着本国的特点。政府征地是我国农民失地现象发生的一个普遍性前提，农地征用制度与政策就成为失地原因分析的首要着眼点。一般认为，我国原有农用征地制度框架内相关的政策与法规存在着“实际征地行为混淆法律文本中‘征收’与‘征用’两概念、‘公共利益界定不清’”〔1〕13-15等问题从而引起农民大量失地。与国外土地征用制度相比较后更多学者发现，我国现行土地产权制度中“农村集体土地产权权能残缺”、“所有权主体虚位”以及“政府职能缺位”〔2〕21-22等是农民失地现象发生的深层次原因。我国农地产权制度缺陷、征地政策法规操作的模糊性以及征地行为的不规范都在客观上造成了农民容易失去土地。

农民为什么愿意失去土地？一些经济学者认为，农民失地后的收入预期和就业前景是其愿意失地与否的决定性因素。“种田亏本，很容易使农民产生土地未来收入减少的预期，而放弃耕种土地，出外打工就成为一种相对理性的选择。所以一旦出现政府征地，开发商圈地等情况，哪怕安排不够妥当，也可不遇到任何阻力，轻易获得农民土地，甚至受到欢迎”〔3〕。当农民既面临失地的客观原因又持有失地的主观倾向，城市化就为大规模失地现象的发生提供了现实条件。由此可以看到，农民失地是包含主观原因的，事实上失地意愿不仅会影响农民的失地行为还会影响到农民对城市的适应。

城市化过程中失地农民的权益如何以及为何受损？学界普遍认为，失地农民的权益流失涉及生活保障、就业、土地使用、政治参与、政策支持及受教育各方面，而并非完善的土地交易市场、失地农民的福利保障缺失以及政府在

征地过程中的“寻租”行为是导致失地农民权益流失的直接原因〔4〕。近年来全国各地探索进行的征地制度改革、规范征地行为以及构建失地农民社会保障体系的工作成效有力地证明了学界关于失地农民权益受损原因分析结论的科学性③。追问失地农民权益流失的原因，目的正在于从源头上更正不利于失地农民的条件与环境，我国现行征地制度与失地补偿政策法规的不断完善说明理论层面的探讨有助于指导实践，它对于解决失地农民在城市中的生存问题起到很大的帮助作用。

（二）研究的中期阶段：失地农民安置模式和保障机制构建的设想与实践

如果将农民大量失地的原因和失地后其利益受损的原因分析作为失地农民问题探讨的开端，那么如何解决农民失地后的生存困境则可以视为失地农民问题研究的继续。

在失地农民问题的研究著述和论说中，如何安置失地农民以及如何构建失地农民的保障机制成为学者们大泼笔墨的专题。“安置”和“保障”之所以为失地农民问题研究的重中之重，是城市化进程中需要现实解决失地农民生存问题使然，各地对失地农民的安置实践模式成为学者们从理论上评析的重点，并在此基础上提出了失地农民社会保障机制的构想。目前失地农民的安置模式主要包括货币安置、留地安置、社会保险安置、参股或租赁安置、住房安置、综合安置等形式〔5〕48-49〔6〕16-18。货币安置是将征地补偿费直接支付给失地者由其自主支配解决就业和生活来源，和其它各种安置模式相比该种安置模式的操作程序相对简单，在我国城市化加速发展初期多数地区对被征地农民主要采取了货币安置模式。货币安置的“一次性偿付”虽然能解决失地农民“眼前的困难”但显然难以发挥社会安置的长远效用，尤其是对于不具备劳动年龄和技术优势的失地群体而言，手持货币而不能自谋职业就等于“坐山吃空”。货币安置政策的施行效果不仅受限于征地补偿测算具体依据和补偿分配原则，而且还受到地方经济发展水平和就业政策与环境的影响，某种程度上甚至是城市开发主导方与失地者之间博弈的结果。

针对货币安置模式长远性、公平与公正性效用发挥乏力的弊端，各地在安置实践中又探索了出其它类型的安置模式。如留地安置就为失地农民保留了一定数量的土地用于村集体经济开发和村民宅居，尽管可能因土地产权和划地纠纷带来一些社会管理方面的问题，但比起货币安置的“买断性”，留地安置模式更为充分地在为村民失地后的安居和就业利益诉求作考虑。其它安置模式如社会保险安置、参股或租赁安置、住房安置也都在尝试着眼于失地农民“未来的利益”而将一些长效机制注入到现实的安置政策之中。当然，这些安置模式在实践中也面临着一些实施困境：社会保险安置可能解决的主要是失地者被征地之前的保险偿付，而失地之后更长期的生活保障不易实现；参股安置则可能因村集体经济运营亏损和经营者违法而夭折；住房安置中失地者可能为增加家庭收入而将住房出租从而缩小居住空间导致生活质量降低；二十世纪八十年代就为深圳特区所实践的留地安置模式也因为“人多地少”的基本国情而不宜为多数地区效仿。

各种安置模式的运作效果会受到当地经济发展水平、城市规划政策、