中国失地农民问题研究

中国失地农民问题研究：主题转换与未来走向
来源：社会学视野网作者：汪萍时间：2010-07-01 Tag：点击：
摘要：中国失地农民问题发生着由生存矛盾到发展矛盾的内在演变，相关研究因此而在不同阶段转换所关注的主题。

分析失地农民利益受损现状及原因、构建失地农民社会保障机制和探讨失地农民市民化途径是研究者依次在不同阶段重点探讨的内容。

但目前研究的基调仍主要定位在“保护弱者”的单一立场，研究的视点多投射于失地农民之所“失”。

失地农民问题后续研究如果要进入以探讨失地农民发展问题为主的新阶段，如何让失地农民分享城市化成果而于城市化过程有所“得”是研究者拓新专题和拓展视角的重要指引。

研究发现，失地农民的发展问题将着眼于其城市生活空间公平的获得。

帮助失地农民在城市构筑能满足其就业、收入与保障需要，并享受公平、正义与福利条件的新生活空间或许是解决其发展问题的关键。

关键词：失地农民主题转换研究走向
在当前，作为中国经济发展的一条重要战略路径——“推进城市化”的合法性与必然性在一片“开发主义”和“城市主义”的呼声中似乎毋容质疑。

而我们也不得不面对因经济开发与社会开发不同步而造成的被动城市化人群的生存和发展困境。

在由地方政府与开发商作为主要参与者而推动的中国城市化进程中，利益受损最多的群体之一是失地农民。

“三无”②和“六失”②曾经是对城市化后失地者生存状态最有代表性的概括，本世纪初学术界掀起的解决失地后农民生存问题的研究热潮也持续至今。

无论学术界提出解决失地农民城市生存困境的策略是否奏效，失地者都必需在新的生活空间内应对自己所面临的现实。

随着失地农民城市生活实践不断被展开，与其利益相关的制度、政策乃至观念不断发生着变化与调整，以“三无”和“六失”为表征的失地农民问题因此也发生着内在矛盾的持续演变。

如果要继续相关研究，研究者对失地农民问题的演变过程要有准确的把握，因为这不仅涉及后续研究在同类研究中的学术定位，更涉及后续研究的实践价值。

本文试图以研究主题为线索，梳理近十年来中国失地农民问题研究的成果，厘清问题发生和演变的过程并预测其发展趋势，从而展望失地农民问题后续研究的一个走向。

一、从“生存”到“发展”——中国失地农民问题研究所关注
以研究主题为线索梳理失地农民问题研究有两种可能的方式，一种是遵循时序性逻辑纵向考察每一特定阶段研究者所关注的内容；而另一种则是遵照相关性逻辑横向比较和归纳研究者所关注主题的异同。

若以历史时序可以将中国失地农民研究划分为前、中、后三个阶段，从“分析失地农民利益受损现状及原因”到“构建失地农民社会保障机制”再到“探讨失地农民市民化途径”，每一阶段都有着相对集中的主题。

各阶段研究主题之所以不同，正说明中国失地农民问题在不同阶段有着不同的性质与表征。

失地农民问题从产生至今发生怎样
的演变？研究者围绕它在不同阶段又如何转换探讨的主题，这是本文以纵向方式梳理相关文献试图要回答的问题。

（一）研究的前期阶段：失地农民的利益如何受损以及为何受损？
分析失地农民利益如何以及为何受损的一个前提是分析“农民为什么容易失地”？一些学者将农民失地的原因直接作为其利益受损的原因，而事实上失地并不必然导致农民的利益受损。

利益受损作为农民失地的一种后果其形成原因是多方面。

提出区分农民失地原因与利益受损的原因在于两点：其一，农民失地是城市化的必然结果，但解释失地现象之形成还要说明农民为什么“容易失去土地”和“愿意失地”。

提出和回答这两个问题能看到失地现象发生的主观原因，至少“愿意失去土地”体现了失地者在城市化过程中的能动作用。

其二，如果直接以失地的原因去解释农民因失地而利益受损的现象，就容易得出“失地引起农民利益受损”的观点。

而中国现行土地制度的某些缺陷又容易导致农民失地，由此进一步推理更容易得出“城市化必然造成失地农民利益受损”的结论——这虽然与我国失地农民问题中一些事实并不相背，但显然缺少了城市化过程对失地者所产生正面效应的讨论。

农民为什么容易失地？一个为学界所公认的原因是城市化的兴起与推进。

在说明失地农民群体如何为人们日益所关注时，学者们都不约而同将失地农民的数量与被征土地面积两组数据并举示例，可见失地农民的大规模化与各国城市化进程加速的趋势同步。

城市化并不必然导致失地农民问题的发生，但城市化仍然是农民大规模失地现象产生的直接原因。

农民大量减少是各国在城市化过程中都曾有过的现象，而各国城市化的具体过程并非相同，我国农民失地的原因也有着本国的特点。

政府征地是我国农民失地现象发生的一个普遍性前提，农地征用制度与政策就成为失地原因分析的首要着眼点。

一般认为，我国原有农用征地制度框架内相关的政策与法规存在着“实际征地行为混淆法律文本中‘征收’与‘征用’两概念、‘公共利益界定不清’”〔1〕13-15等问题从而引起农民大量失地。

与国外土地征用制度相比较后更多学者发现，我国现行土地产权制度中“农村集体土地产权权能残缺”、“所有权主体虚位”以及“政府职能缺位”〔2〕21-22等是农民失地现象发生的深层次原因。

我国农地产权制度缺陷、征地政策法规操作的模糊性以及征地行为的不规范都在客观上造成了农民容易失去土地。

农民为什么愿意失去土地？一些经济学者认为，农民失地后的收入预期和就业前景是其愿意失地与否的决定性因素。

“种田亏本，很容易使农民产生土地未来收入减少的预期，而放弃耕种土地，出外打工就成为一种相对理性的选择。

所以一旦出现政府征地，开发商圈地等情况，哪怕安排不够妥当，也可不遇到任何阻力，轻易获得农民土地，甚至受到欢迎”〔3〕。

当农民既面临失地的客观原因又持有失地的主观倾向，城市化就为大规模失地现象的发生提供了现实条件。

由此可以看到，农民失地是包含主观原因的，事实上失地意愿不仅会影响农民的失地行为还会影响到农民对城市的适应。

城市化过程中失地农民的权益如何以及为何受损？学界普遍认为，失地农民的权益流失涉及生活保障、就业、土地使用、政治参与、政策支持及受教育各方面，而并非完善的土地交易市场、失地农民的福利保障缺失以及政府在
征地过程中的“寻租”行为是导致失地农民权益流失的直接原因〔4〕。

近年来全国各地探索进行的征地制度改革、规范征地行为以及构建失地农民社会保障体系的工作成效有力地证明了学界关于失地农民权益受损原因分析结论的科学性③。

追问失地农民权益流失的原因，目的正在于从源头上更正不利于失地农民的条件与环境，我国现行征地制度与失地补偿政策法规的不断完善说明理论层面的探讨有助于指导实践，它对于解决失地农民在城市中的生存问题起到很大的帮助作用。

（二）研究的中期阶段：失地农民安置模式和保障机制构建的设想与实践
如果将农民大量失地的原因和失地后其利益受损的原因分析作为失地农民问题探讨的开端，那么如何解决农民失地后的生存困境则可以视为失地农民问题研究的继续。

在失地农民问题的研究著述和论说中，如何安置失地农民以及如何构建失地农民的保障机制成为学者们大泼笔墨的专题。

“安置”和“保障”之所以为失地农民问题研究的重中之重，是城市化进程中需要现实解决失地农民生存问题使然，各地对失地农民的安置实践模式成为学者们从理论上评析的重点，并在此基础上提出了失地农民社会保障机制的构想。

目前失地农民的安置模式主要包括货币安置、留地安置、社会保险安置、参股或租赁安置、住房安置、综合安置等形式〔5〕48-49〔6〕16-18。

货币安置是将征地补偿费直接支付给失地者由其自主支配解决就业和生活来源，和其它各种安置模式相比该种安置模式的操作程序相对简单，在我国城市化加速发展初期多数地区对被征地农民主要采取了货币安置模式。

货币安置的“一次性偿付”虽然能解决失地农民“眼前的困难”但显然难以发挥社会安置的长远效用，尤其是对于不具备劳动年龄和技术优势的失地群体而言，手持货币而不能自谋职业就等于“坐山吃空”。

货币安置政策的施行效果不仅受限于征地补偿测算具体依据和补偿分配原则，而且还受到地方经济发展水平和就业政策与环境的影响，某种程度上甚至是城市开发主导方与失地者之间博弈的结果。

针对货币安置模式长远性、公平与公正性效用发挥乏力的弊端，各地在安置实践中又探索了出其它类型的安置模式。

如留地安置就为失地农民保留了一定数量的土地用于村集体经济开发和村民宅居，尽管可能因土地产权和划地纠纷带来一些社会管理方面的问题，但比起货币安置的“买断性”，留地安置模式更为充分地在为村民失地后的安居和就业利益诉求作考虑。

其它安置模式如社会保险安置、参股或租赁安置、住房安置也都在尝试着眼于失地农民“未来的利益”而将一些长效机制注入到现实的安置政策之中。

当然，这些安置模式在实践中也面临着一些实施困境：社会保险安置可能解决的主要是失地者被征地之前的保险偿付，而失地之后更长期的生活保障不易实现；参股安置则可能因村集体经济运营亏损和经营者违法而夭折；住房安置中失地者可能为增加家庭收入而将住房出租从而缩小居住空间导致生活质量降低；二十世纪八十年代就为深圳特区所实践的留地安置模式也因为“人多地少”的基本国情而不宜为多数地区效仿。

各种安置模式的运作效果会受到当地经济发展水平、城市规划政策、
社会福利资源、失地农民自身条件的影响，因此评价各种安置模式的好坏需要有一个合理的标准。

当前为学界所认可的评价标准就是：失地农民在安置后是否能就业稳定、收入增长以及社会保障到位。

符合该评价标准的安置模式应当是一个怎样的架构呢？早在2003年，学者卢海元在总结20世纪80年代后期失地农民安置实践效果时就曾提出了以“土地换保障”妥善安置失地农民的基本设想〔5〕48-49。

该设想首次将“让失地农民分享工业化、城市化和现代化的成果”作为制定和完善失地农民安置政策的基本取向，“以民为本”、“就业优先”、“社会保险为重”等政策要旨构成了当前失地农民安置制度改革的核心内容。

之后很多学者对失地农民安置模式实施效果的评价以及构建失地农民社会保障机制的研究都从“以土地换保障”理念中寻找理论依据。

“以土地换保障”观点得到学界的普遍认同，它也对失地农民安置实践起到了重要的指导作用③。

在此基础上，学者张汝立提出了“有发展的安置”设想〔7〕44-48更明确化了未来失地农民社会安置的理论思路和操作指南。

“有发展的安置”将失地者的就业、收入、社会保险以及知情权、自主权和秩序生活保障需求充分考虑进安置模式的政策设计，强调构建一种综合性安置模式从而将安置政策指向了让失地农民真正以城市居民的身份分享工业化、城市化成果的目标。

“有发展的安置”设想提出后并未成为“空中楼阁”，按照该理念设计的失地农民安置政策开始在一些地区实践试点，苏州工业园区所采取的将失地农民的生活、就业和社会保障“三统筹”的安置模式可以说是“有发展的安置”设想实践模式的一个典型。

苏州工业园区建设所征用土地一律实行“先征后用”原则，这就为失地农民参与被征土地的经营开发增加收入提供了可能。

除了必要的货币补偿之外，园区政府帮助失地者对被征用土地进行了有序开发，如帮助农民建设标准厂房用于出租并鼓励农民采取股份合作、劳股混合等形式参与等等。

就业方面，针对不同年龄段的失地农民园区采取了发放保养费和医疗补助、待业生活费、技能培训和直接吸纳企业就业多种形式。

社会保障方面，当地政府出台专门的政策与管理规定，参照苏州市城镇养老保险缴纳标准将被征地农民的社会保障（养老保险、医疗保障、最低生活保障）统一纳入苏州工业园区的社会保障体系。

“三统筹”的失地农民安置模式不免要面对具体实施细节上的困难，但其立足于失地农民城市生存的基本需求（就业、收入和保障）且着眼于失地农民城市发展利益诉求的政策旨意已尽显无疑。

目前虽然在一些地区失地农民的生存问题还未能得以妥善解决，另一些地区失地农民的发展问题才露端倪，但帮助失地农民在城市获得稳定而有发展的生活条件而不仅仅是在城市维持农村原有的生存水平已是社会安置政策设计者与实施者的共识。

就学界的相关研究而言，解决失地农民的生存问题已被纳入到“有发展的安置”思路框架之下，毋容质疑“安置”首先要实现失地农民的就业稳定、收入增长和社会保障，而“发展”的内涵除以上安置成效之外是否更应当包括涉及失地农民获得城市社会身份与权利的内容？回答是肯定的，学界追问失地农民问题的解决方案也依此而持续。

（三）研究的后期阶段：失地农民市民化问题研究
如果失地农民进入城市后不能同城市居民享有同等的生存条件与发展空间，城市化的经验是失败的，这必然引起新的不平等和更深层次的社会矛盾。

失地农民获得城市居民身份与相应的权利是他们在生存之外得以发展、真正享有城市化成果的一个关键。

此外，失地农民还必须是内在意义上的“城里人”，从生活方式到思维观念。

这正是学界对失地农民问题研究后期阶段所关注的热点——失地农民的市民化问题。

中国失地农民市民化问题的研究一般围绕着“失地农民市民化概念澄清”、“制约失地农民市民化因素分析”、“失地农民市民化策略探讨”等主题来展开，也有学者着手一个具有综合性的研究专题“失地农民的城市适应与社会认同”。

澄清市民的概念和市民化的涵义是分析失地农民市民化程度的前提。

由于市民的概念被广泛运用于社会各界的话语情境中，市民概念产生的历史背景以及适用条件容易被忽略。

在政治学研究中，“市民”是一个来自于西方城市文化背景下的概念，“公民社会”(civil society)④是市民产生的土壤，个人本位、自治精神、公益观念、社团主义和法制原则是“市民”具有的一般性特征。

社会学者视野里，市民的特征以“都市人格”来体现，理性、契约化、自主、个性化使现代市民区别于传统人。

而经济学界会将从事非农产业，长期或固定居住在城市的居民或劳动者定义为市民。

我们的日常生活领域里“市民”被理解为居住于城市并拥有城市户籍身份、城市职业地位、城市福利待遇的居民。

受西方发达国家农民市民化一般规律理论的影响，早期一些学者在研究我国城市化进程中农民向市民转变问题时，将户籍、职业和地域作为区分农民和市民的标志。

我国曾有过的城乡二元体制也客观上促成这一观念的形成。

然而，随着我国城乡一体化发展战略的逐步实施，理论界和生活领域中“市民”以及“市民化”的涵义都得以深化和扩展。

在户籍、职业和地域对确认“市民”身份仍产生一定影响的同时，居民的价值观、社会权利、生产方式、生活方式以及组织方式〔8〕48-49〔9〕72[10]64开始成为评估农民市民化程度的显性标志。

事实上早在20世纪60年代就有美国学者总结发展中国家现代化经验时指出，国家的现代化首先是国民的现代化，并且应当是心理和行为上都转变为现代人格〔11〕15。

这里人的现代化即指农民在城市化进程中实现完全意义上的市民化。

当前学界对“市民化”逐步认同以下理解：农民市民化的实质在于其思想意识、生产与生活方式的本质性转变，是现有传统农民在身份、地位、价值观、社会权利，以及生产与生活方式等各方面全面向城市居民的转化，是农民社会文化属性与角色内涵的转型过程(市民化)和各种社会关系的重构过程(结构化)〔12〕。

根据中国现代化转型实践，经历市民化过程的农民主要包括两类群体：农民工与失地农民。

不过也有学者基于中国农民为我国人口主体的现实提出了“在农村就地实现市民化”的设想，并认为现居农村的居民更属于需要市民化的主体〔10〕64-65。

依据相关研究，制约失地农民市民化的因素包括内外两个方面：失地农民的自身素质（包括年龄、知识与技术、思想意识等）、所拥有的社会资源、社会适应能力是制约失地农民市民化的内因；而征地安置政策、社区环境、社会保障体系则成为失地农民市民化进程的外部制约。

在失地农民市民化研究中，以“失地农民的城市适应与社会认同”为专题的研究是“一支独秀”，近两年不仅学界有专项的研究课题⑤，政府层面、社会领域也不断有专门的社会调研活动⑥。

日益丰富的研究成果表明，失地农民城市适应与社会认同状况对失地农民的市民化进程产生决定性影响。

失地农民市民化问题研究的实践指向十分明确，制约失地农民市民化进程的因素正是解决失地农民市民化问题的突破点，文献所提供的解决策略大多围绕这些因素来设计。

概括地来看，学界提出解决失地农民市民化问题的策略主要在制度与政策、失地农民自身和社会环境三个层面。

首先，解决问题的主动权仍在失地农民手中，努力转变传统的生存观念、自主参与学习获得技术与能力的提升、积极应对新生活的挑战都是失地农民主动市民化的策略选择。

政府作为城市化的直接推动者理应承担解决失地农民生存问题和满足失地农民发展需要的重任，在制度创新、政策扶持和完善服务方面真正做到公平和公正。

而社会环境的改善则有赖于促进失地农民市民化进程的公众意识的提升与社会行为的普遍化。

二、由“所失”到“所得” ——中国失地农民问题研究的未来走向
失地农民问题从产生至今发生怎样的演变？研究者围绕它在不同阶段又如何转换探讨的主题？这是本文遵循时序性逻辑纵向梳理近十年来的中国失地农民问题研究试图回答的。

“分析失地农民利益受损现状及原因”、“构建失地农民社会保障机制”与“探讨失地农民市民化途径”是中国失地农民问题研究分别于前、中、后三个阶段所关注的主题，而贯穿这三个阶段引导研究主题不断发生转换的重要线索则是失地农民问题从生存矛盾到发展矛盾的内在演变。

把握住失地农民问题自身演变趋势并为后续研究寻找探索的方向是通过梳理相关研究而获得的一条重要的思路，它将研究者当前与未来的视点毫不犹豫地转向了对失地农民发展问题的关注。

然而这还只是失地农民问题研究新篇章展开伊始，有很多涉及研究实施的具体细节仍不能轻易地在纵向梳理中获得。

比如，中国失地农民的发展问题涵盖哪些内容？对它的研究应当选择怎样的研究视角更为合适或有创新？有哪些因素制约失地农民的发展以及如何制约？甚至，探讨失地农民在城市发展问题有怎样的实践意义等等。

回答清楚上述问题，还需要对相关研究作进一步的归纳与梳理。

本文尝试另一种方式即遵照相关性逻辑横向比较和归纳研究者所关注主题的异同。

如果说纵向梳理文献的目的在于厘清中国失地农民问题研究主题之转换，其意在“述”，那么横向梳理文献其意在“评”，目的则在于从主题转换的角度评价相关研究从而明确未来的研究走向。

在纵向梳理所看到的多个研究主题中，如果我们横向比较它们并找寻主题间的关联不难发现，中国失地农民问题研究的即有成果对失地农民之所“失”的著述甚多。

一项简单的统计数据从某个侧面印证这一事实：2002年⑦至2007年五年间，单是涉及失地农民权益流失问题的研究论文（包括少量的学位论文）共千篇有余⑧。

在这些研究成果中虽然我们不能肯定每篇著述都对解决失地农民问题产生实际的效用，但如前述，关乎失地农民生存问题的理论构想已得到普遍认同并且已予以实施，即便实际操作中有偏误，我们的探索仍可以被肯定，因为能为弱者呼吁本身就是一种进步。

当然，在提倡“以人为本”的社会中为弱者呼吁，强调失地农民之所失还只是一个开始，我们的研究应当还帮助“弱者”在城市中获得发展而于城市化过程能有所“得”。

“有发展的安置”设想的实践与“失地农民市民化”策略的提出是对失地农民于城市化有“所得”探索的初步成果，后续的研究要进入关注失地农民之“所得”的新阶段还面临三个方面的阻力：
首先，受一些制度和政策等方面客观原因的影响，多数农民因城市化被。