北京农村宅基地现状与政策调研的结论与建议要点

北京农村宅基地现状与政策调研的

结论与建议要点

—北京农村宅基地权属确认政策研究成果汇报

北京市农村宅基地权属确认政策研究，是市国土资源局委托市农村经济研究中心组织课题组完成的一项课题。从2007年4月开始，历时一年九个月，取得四项成果。

1、进行访问调查和抽样调查（58个村、1.2万户，均超过总体的1%），形成了《北京市农村宅基地使用现状调查报告》。

2、对国家和北京市有关农村宅基地法规政策从历史沿革和专题两方面进行整理，并收集本市区县具体规定和外省市管理法规，编印了《农村宅基地法规政策摘编》一书。

3、完成了《北京市农村宅基地权属确认政策研究报告》。

4、形成《关于北京市农村宅基地使用权登记发证有关政策的若干意见(代拟稿）》。

现将此次宅基地现状调查和政策研究得出的结论和建议要点汇报如下。

一、农村宅基地制度的演变与评价

1、现行农村宅基地制度框架起源于农村高级社时期，形成于计划经济时代；农村改革后管理机制强化，经济转轨中农宅流转政策逐步收紧，当今面临深层次的新问题。

2、现行农村宅基地制度的要点是：一宅两制，房地分离；无偿

使用，长期不变；政府管制，不准流通【1】；强调福利，漠视产权【2】。

3、现行农村宅基地制度的评析。

（1）现行宅基地制度使农民获得了基本公平的住宅用地保障，实现了农村居者有其屋；严格的审批程序，避免了农地的乱占滥用，节约了土地；使宅基地管理大体有序有效，有利于农村稳定。

（2）现行宅基地制度虽然在计划体制时代维护了公有制和集体经济，在社会转型时期却导致了一系列新问题新矛盾的发生，例如，乱占滥用几度大量发生，闲臵房在积累，宅基地难以收回，农宅流转难以实现，致使资源资产浪费，等等。

（3）现行农村宅基地制度具有集体成员的福利性质，奠定了农村住房保障的基础。但却没有反应出宅基地的商品价值和财产性质，也成为当今农村宅基地使用问题的症结。

（4）现行宅基地法规政策发育不成熟，一是法规自身存有缺陷，许多规定难以执行，二是法规政策调整过于滞后，不能适应环境的变化和地区的差别。

（5）农村宅基地管理权高度集中于政府，宅基地集体所有者的权益被边缘化，基层的积极性难以发挥，致使问题成堆，久拖不决。

二、北京郊区农村宅基地利用人群变化与功能改变

1、郊区农村宅基地总面积没有大增加，违章数量有限，

【1】政府管制，包括宅基地的用途管制，宅基地计划指标和申报审批权、农房流转权等。1963年在《中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中规定：“社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主。”1998以前，法律法规允许某些城镇居民经过批准可以无偿或

有偿取得农村宅基地盖房。1999年5月国务院办公厅39号文则规定“农民的住宅不得向城市居民出售，

也不得批准城市居民占用农民集体土地建宅”。不仅宅基地流转，连农民房屋买卖的权利也受到严格限制。【2】《物权法》虽然把宅基地列入用益物权，但只赋予农户占有和使用两项权利，把一般用益物权具有的收益权抹掉了，在《物权法释义》中只强调宅基地是福利保障，不讲财产权。（见《物权法》117、152条；

人大法工委《物权法释义》第336-337页）

管理有序有效。

自从1962年宣布农村宅基地归集体所有，至今已经46年。改革以前农民温饱没有解决，农村新盖房数量少，村庄扩展不明显；上世纪80年代，郊区农村出现建房热。农村居民点用地1981年土地概查为116.72万亩； 1992年土地详查为127.74万亩，2001年二次土地详查为133 .43万亩， 20年农村居民点占地增加16.71万亩，增长14.32%，年均递增0.67 %。由于城市扩张使一批村庄消失，2007年农村居民点用地比2001年还减少了1.39万亩。

上述数据表明，北京郊区贯彻执行国家宅基地法规政策是认真的，管理是有效的，宅基地管理没有失控。农村居民点占地稍有扩大，但不是造成耕地减少的主要原因。农村宅基地管理保持有序有效局面。违章建房占用宅基地并不是当今郊区宅基地管理的突出矛盾。

2、郊区村庄已经成为本地农民、城乡居民和外来人口共同利用的居民点，居住人口大量增加，村庄占地节约潜力有限。

京郊农村人口结构发生重大变化，已成为农民与居民、原住民与外来人口集聚地，村民就业多样化的社区。据北京市第二次农业普查，2006年末，居住在行政村地域内（村庄）的人口中本市农业户籍人口占52 %，本市非农业户籍人口占16.6 %，外来人口占31.4 %。近郊区村庄的外来人口已超过本地人。边远的集镇和旅游地也有不少的城市居民和外来农民工。

1990年京郊农业户籍人口达到392.0万人，为高峰值，此后不断下降，2006年降至292万，16年减少100万人。减少２５%。同

时,2006年农村本市户籍的从业人员中，有50.8万人离家到乡镇外就业，占26.5 %；本市农业户籍人口已有31.8万到城镇居住，占农业户籍人口的10.9 % 。

但是村庄常住人口没有减少，反而不断增加，2006年末，居住在行政村地域内（村落）的常住户为143.6万户、501.6万人。比1996年第一次农业普查多出121.8万人，增幅32.1%。

另有调查数据显示，在北京居住半年以上的流动人口从1997年的146.3万增长到2006年的383.4万，九年间增加了237万。在北京居住5年以上的流动人口从1997年的16.4%上升到2005年的33.9%。纯外来人口家庭户97.6万户，接近北京市家庭总户数的五分之一。在北京流动人口中存在三分之一以上的‛不流动‛人口，已经成为事实上的‚新移民‛。

京郊农村村庄的人口结构及总量的变化，是对传统观念的颠覆。从中可得到这样的启示：其一，农村宅基地不再为农民专用，使用人已趋向多元化，‚农村宅基地使用人‛应予以新的概念；其二、城市化不意味着乡村的消失，在一定的时期，还表现乡村人口的增长。因此，按乡村人口将大量减少为指导思想编制的农村土地利用规划计划，应该予以调整修正。

《北京城市总体规划（2004～2020）》安排，规划期内城镇建设用地增加500平方公里；与此相对应，要求村镇建设用地则由８４２平方公里减至３００平方公里，减少５４２平方公里、节省64.4%。这