城市社区基层治理

城市基层治理:矛盾、改革及其趋向

——基于武汉市的实证考察

来源：《社会主义研究》2010年第4期作者：张瑞

【摘要】城市基层治理状况直接关系到城市社会的稳定与发展，本文基于对武汉市城市基层治理实践之路的研究探寻城市基层治理之道。城市基层治理关键在于如何实现行政权与自治权的有效划分与两种权力运行的有机衔接。在未来城市基层治理改革中，必须以此为主线，理顺体制关系、还原社区本质，实现社区事务的分类管理，不断巩固社区自治的社会基础，实现财与事的有机统一，形成多远资金筹措机制，推动政府行政管理与社区自治的有机衔接与良性互动。

如何深化城市基层治理，形成弹性、活力的城市基层治理体制，是城市管理必须解决的一大问题。基于此，我们对中部地区武汉市武昌区中南街、青山区钢花村街和江汉区唐家墩街的街道办事处、相关职能部门以及街道所辖若干社区进行了实证考察，对武汉市城市基层治理有关问题进行了专项研究，力图探寻城市基层治理之道。

一、城市基层治理中的现实矛盾

无论从西方治理理论来看，还是对国内相关治理内涵的考察，不难看出，治理都意味着多元主体平等参与的共治状态与运行机制。城市基层治理也是一个有机的体系，治理主体不仅涉及到代表国家行政权力的街道办事处，还涉及到代表城市社区自治权主体的城市社区居委会、社区内各类民间组织及驻社区单位。良性的城市基层治理应该是行政权与社区自治权相互互动、协调共治的模式。然而，我国城市治理的历史传统及政治体制设计，都保持了行政管理权在城市基层治理中的核心地位，城市治理逐步演化为以国家政权意志为基础的单一中心治理模式，自上而下的压力型行政体制导致城市基层治理中的诸多矛盾与约束。

第一，街、区组织体制行政化，社区被行政所吸纳。城市社区是城市的微观组织细胞，社区居民委员会是城市社区居民自治组织，依法开展群众性自治活动，并协助上级政府完成相应事务。街道办事处是“具有双重角色的正式组织，……既承担着作为行政组织的政府职能，同时又承担着作为社区组

织的社区职能”①。并且，街道办事处“作为一种社区组织，它的价值目标应该是整合社区群体，挖掘社区资源，调动社会力量，促进社区的发育，为社区居民创造和培育良好的社区环境，强调的是整合、服务和发展”②。然而，现实中，如图所示，街区之间的指导关系逐步演化为了事实上的行政隶属关系。压力型体制导致“上面千条线，下面一根针”，社区居委会成为了承接街道办事处及上级政府各项工作任务的“筐底”，社区居委会逐步被行政所吸纳，成为“半自治半行政化”机构。以征订报纸刊物为例，武昌区中南路街每年需要完成征订人民日报500份，完成经济日报660份的工作任务。经过街道细分，该任务直接划归组织宣传科负责。组织宣传科目前仅一人负责，除了重点跑单位外，还把任务通过党的关系直接下放给了社区，造成社区与街道任务同时加重的局面。在法制宣传中，街道办事处为了完成上级的任务，不经过市社区管理部门同意又转移自身任务给各个社区，导致社区居委会负担过重，行政化倾向严重。另外，市、区政府专职部门纷纷在社区“挂牌”，并推出了“医疗下社区，食品安全下社区，工商下社区”等各项惠民政策。从实效性来看，这些挂牌业务、下社区业务非但没有使广大社区居民从中真正受益，却无形中加大了社区居委会的工作量，社区成为了这些组织的“义工”，逐步被行政所吸纳，自治性质难以得到发挥。

第二，街道、社区协调能力不足，社会管能力有限。社区治理最良好的形式是“善治”，其核心理念是确立公民资格为中心的地方自治，削弱政府在

社区的主导性，发展参与式的“民主治理”，它强调的是公民与政府互动和政

府权力作用边界的清楚化和有限性。③然而，在社区内，除了社区居委会之外，还存在有业主委员会和物业管理公司等各类社会组织，某些社会组织权威性远远超过了街道办事处与社区居委会权力，给社区治理造成一定难度。譬如街道办事处和社区居委会与物业管理公司之间不是上下级隶属关系，然而，物业管理状况又是市、区政府考评街道与社区绩效的重要内容，街道、社区对其协调管理却缺乏足够的权威性。以青山区钢花村街道办事处为例，14个社区中有12个社区都是武钢职工，社区的物业管理公司基本上都是武

钢的派出部门，从某种意义上来说，社区依赖于物业管理公司。然而物业的管理直接影响到上级对街道和社区的考核，并且这种考核直接影响到街道的管理绩效。然而，辖区内各物业管理公司之所以能够进驻街道、进入社区，具有特定的权力和势力背景。一旦发生管理纠纷，街道与社区协调能力有限，进而到这社区管理的困境。如2007年上级部门给该街下达社会保险扩面工作：12850人(合格值)、23210人(挑战值)，分别占钢花村街辖区在籍总人数(82000人)的15·67%和28·3%。然而，社保扩面的人群体主要集中在武钢。然而，

武钢属于大型国有企业，街道办事处对其协调力度非常有限，社区更是力不从心。在实践中，街、区由于缺乏相应的权威性，致使对问题的协调处理能力不足，社会管理、服务职能也无法得到有效的发挥。

第三，社区内部基础薄弱，社区认同意识较差。社区自治权力的产生源于社区居民的广泛认同，强有力的社区自治离不开社区居民的广泛参与，建立社区居民认同基础上的社区自治机制是提升社区社会自治能力的前提保障。对于社区居民而言，社区参与是其参与社会的最基本内容和形式，它通常肩负着实现社区自治、促进民主政治发育的理想主义使命。④然而，我国城市社区建设是适应计划经济时代单位制变迁的行政管理产物，社区内部各类社会组织发育政策环境不足，社区自治更加体现出行政性自治模式。通过对武汉市街道、社区调查发现，本应将服务社区、引导社区建设作为主要工作的街道办事处，将社区居委会作为自己的下属单位，向其摊派上级政府布置给自己的各项任务，进一步挤压社区自治空间，导致社区自治能力不足。另外，

“当今中国的城市社区，是由熟人、半熟人甚至相当部分陌生居民组成的生活共同体，不仅居住着具有本市户口的居民，而且还有相当数量的非本市户口的居民甚至流动人口，社区人口的异质性明显突出，生活方式、价值观念日趋多样化。”⑤社区对他们来说还只是一个栖息之所，社区参与仍然处于动员式参与阶段，社区参与的动机仍局限于经济利益需求，很难形成社区共同体意识与社区认同。另外，限于财力的限度，无法通过公共文化仪式及社区服务等实体形式塑造社区居民的认同意识。如中南路街道办事处2006年合计财政收入1079万元，除去其他经费烤制，可以利用兴办公益事业的经费只有

66万元。较低的社区文化基础设施建设投入制约着社区文化活动及服务能力，不利于通过文化整合与社区服务整合塑造社区认同意识与社区凝聚力。

第四，社区经费运转困难，其“财权”与“事责”不相匹配。财政基础是组

织运行的生命线，政府组织目标的实现离不开充足的财政后盾。社区服务事业资金作为社区提供公共服务的基础条件，政府有责任投入。⑥城市社区是城市基层社会管理的基础，适度的财政规模是保障基层社区治理有效运行的前提。在城市建设中，武汉市对百姓生存环境及基础设施的投入力度不断加大，特别是883计划的实施，对推动武汉市城市社会发展产生了巨大的绩效。然而，从总体上来看，社区经费运转困难，其财权与事责不相匹配。社社区工作者的工资相对于他们承担的工作来说明显偏低。通过调查发现，书记工资每月仅为760元，副书记680元，雇员600元。然而，社区工作者任务繁琐复杂，很多事务都是上级政府各部门下沉到社区内部的，基于上级部门的行政压力不得不开展工作，然而开展工作缺没有与之相匹配的经费支持，很多社区工作者只能凭个人魅力进行超负荷工作。经费短缺致使社区日常运转困难，从钢化村街道所辖社区情况来看，社区办公经费每年只有2000元，而社区日常事务比较多，花费比较大，既要支付水电办公开销，又要对困难群众进行慰问，还要完成上级政府指定的报刊征订任务，还要预防一些突发事件，难以满足基本的办公需求。另外，由于资金短缺，社区管理与公共服务能力无法满足社区居民的现实需求。受制于有限的财政资源，社区居委会往往是心有余而力不足，致使社区居民怨声载道，各种矛盾突出，社区凝聚力不足。

从总体上来看，行政化治理体制，及财、事、权无法实现优化配置导致城市基层治理的矛盾与困境，并进一步制约着城市经济社会的健康发展。特