西部民族地区HRD特殊性的SWOT矩阵分析及战略对策研究

西部民族地区HRD特殊性的SWOT分析及战略对策研究
—以青藏地区HRD为主要研究对象
赵贵宁①
(青海民族学院公共管理系,青海西宁810007)
一、民族地区人力资源开发的重要性和意义所在
(一) 优先开发人力资源是实现民族地区经济发展的根本途径。

中国科学院与美国耶鲁大学合作的一项研究成果表明，在现代社会中，体能、技能、智能三者存在两组简单的等比级数规则：对于体能、技能与智能的获得，社会需要支付的成本分别为1:3:9；而人的体能、技能与智能对社会财富的贡献则分别是1:10:100。

这说明一个仅具有体能的人，他所能创造的社会财富大约仅能维持其自身的生存，而同时具有技能的人创造出的社会财富10倍于仅具有体能的人，兼备体能、技能和智能的人所创造出的社会财富又10倍于前者。

因此，只有培育和拓展人力资源发挥作用的环境和空间，才能不断提高其对社会的贡献能力。

（资料来源：中国科学院可持续发展研究组.中国可持续发展战略报告[M].北京:科学出版社，2002.93.）加强民族地区各民族的团结和实现民族地区经济的增长，关系到民族地区可持续发展的战略目标能否顺利实现。

加速开发民族地区人力资源，实现由开发物质资源到开发人力资源的重点转变。

一是可以为本地区经济发展提供制度创新的主体性因素，缩小地区经济发展的差距，为正式制度发挥主导规范作用创造条件。

二是有助于把民族地区的经济发展内在动力转向依靠知识资本的推动上。

三是能够加深民族间、地区间文化、社会交流，有利于将市场经济的相关体制、信息、创新模式引入民族地区，加速其变革的自觉性和开拓新思维、打破旧观念的进程。

四是一定程度上平衡东西部地区经济发展不协调的矛盾，符合和谐社会经济发展的基本要求，同时为缓解民族矛盾提供经济支撑，有利于民族地区长治久安（稳定）。

(二) 人力资源开发关系到民族地区可持续发展（应对经济增长方式转变—粗放向集约）的成效。

现代经济发展表明知识资本是经济发展的第一推动力，民族地区人力资源的持续性开发，能够避免“边开发、边污染、边破坏、边治理”的不良倾向，造就具有现代管理①作者简介:赵贵宁,汉族,(1976-),甘肃兰州人,青海民族学院2005级行政管理专业研究生,研究方向:人力资源开发与管理。

思想和可持续发展观念的政府工作者和各级乡村领导干部，有利于人力资本的积累和对劳动者素质的培养与提高，从而形成社会发展的良性循环与和谐发展。

(三) 重视人力资源开发是民族地区将潜在资源优势转化为现实经济优势的关键所在。

民族地区资源丰富：1、拥有丰富的土地资源，特别是天然草场、相当数量的耕地以及可开垦的荒地；2、拥有石油、煤、天然气等能源资源和丰富的人文资源及亟待开发的宗教旅游文化资源；3、拥有闻名全国的野生药材、土特产等动植物资源。

如果要将物质资源优势充分转变为推动民族地区发展的经济优势，就必须依靠科技，依靠高素质的劳动力资源为依托，其关键还是在于人力资源的开发、利用和有效配臵。

(四) 人力资源开发的广度、深度及实际效果，关系到政府制度供给的积极性，并影响着制度创新、制度变迁的效果和进程（政务环境改善）。

政府历来都对民族地区的经济开发给予较为宽松优越的制度保障，但由于人口素质及管理者水平低下，导致相当具有可操作性的有效制度在民族地区人为流失。

因此，大力开发民族地区人力资源必须从根本上着手：一是要推进制度优化即实现人力资源开发制度通过自身的修正和改良逐步走向优化;二是要实现自觉的制度变革，即实现高素质制度，供给者用有效制度对无效制度的渐进替代，实现整个社会的“帕累托最优”，改变现阶段的制度僵滞状况。

这一系列目标的实现，都有赖于劳动者整体素质和管理者思维创新程度的提高，可见人力资源开发在此就显得尤为重要。

(五) 人力资源开发是民族地区适应西部开发、全面启动农业科技革命、推动农业产业升级、振兴农村经济的重要保障。

民族地区长期处于封闭经济的自发发展状态中，人们观念陈旧，传统思想和文化积淀深厚，其价值观、经济观、生产方式都与现代市场经济的运行准则相矛盾，因此，要想从根本上改变民族地区落后的旧面貌，提高地区经济发展，人力资源的优先开发迫在眉睫。

民族地区应立足于本地实际，树立以人为本的思想，借助民族地区优惠政策，充分发挥本地优势，推动地区产业结构的优化升级和人力资源的良性发展。

二、采用SWOT战略矩阵图形初步解析民族地区人力开发特殊性的相关要素
表1 SWOT矩阵
三、民族地区人力开发内、外部特殊因素的进一步分析
内部战略因素：
（一）S[superiority 优势]
1、文化的多样性（多元）。

西部地区是少数民族的主要聚居地，少数民族人口近80%左右，而且90%以上的面积是民族自治地方。

由于人力资源生存发展的社会文化环境的多样化，西部地区有着丰富的民族文化资源、宗教人文资源和自然旅游资源，这些作为民族地区的瑰宝，是吸引外部经济、人才涌入的诱因和特色所在。

2、能源、矿产资源蕴藏丰富。

西部民族地区是我国自然资源的富集区，在能源、矿产、生物资源方面优势明显。

西部地区的石油、天然气、煤（新疆、青海）、水力能源（青海、甘肃、四川、云南）蕴藏丰富。

如塔里木盆地已探明天然气储量超过10000亿立方米，新疆煤炭的远景储量达21900亿吨，西部地区水能理论储量达5.57亿千瓦，占全国总储量的82.3%。

西部地区已探明有一定储量的矿产达130种，其中探明储量占全国储量40%以上的矿产资源有钾盐（青海）、镍（甘肃金昌）、铜、锌、铅（青海）、汞、钒、钛等几十种（资料来源：萧鸣政主编.中国政府人力资源开发概论[M]北京大学出版社.2004年8月）。

总之，西部民族地
区的能源、矿产、与生物资源优势是民族地区大开发的物质基础，也是支撑我国经济持续发展的能源、原材料基地。

3、民族地区同样拥有比较坚实的特色产业基础。

西部大多数地区是我国发展野生、半野生保健食品资源的理想地区。

从热带雨林到千年积雪的高山，从寸草不生的盐湖到一望无际的戈壁，从低于海拔的盆地到世界屋脊，特殊的地形地貌决定了其物种的多样性，且存在许多世界稀有物种，这无疑是营造西部保健植物王国的最有利条件之一。

仅以青海为例来看，可食用、药用和药食兼用的野生植物就不下百种，如虫草、雪莲（青海、西藏）、蕨麻（甘肃）、人生果、党参（甘）、枸杞（宁夏）、青稞（青海）、黄茂、丹参、绿绒蒿等，可用来加工保健食品及药品。

另外青海的绒毛加工产业也具备相当大的发展潜力。

特殊的地理条件赐予了民族地区特有的高原无污染生态环境，不仅为人、畜生长提供了天然屏障，更是发展特色产业、特色经济的无根之源。

4、可供开发的人力资源相对富有。

人口增长速度快，人力资源开发的潜力大，人口老龄化程度低（青壮年人力资源占总人口的比例高），具备强劲的人力资源开发的后发优势。

（二）W[weakness 劣势/弱势]
1、自然条件恶劣、生存环境严酷、生态脆弱。

西部民族地区多处高原地带，气候条件差，因高寒缺氧对人口的生长发育、健康状况及寿命均有一定程度的影响。

有统计显示，高海拔地区生活的人们，其身体发育的各项指标，均要比低海拔地区生活的人低得多，各种疾病的发病率、病死率、新生儿死亡率等也随海拔高度的升高而增加，人均寿命有很大的差距。

另外，部分民族地区的生态环境极其脆弱，一些地区天然草场由于过度放牧造成沙化、退化，在短时期内很难恢复，有些地方生态的修复需要上百年时间。

2、地广人稀，交通不便利；人口分布不均衡；信息闭塞、观念落后。

民族地区人口的分布特点基本上是以城市为核心、以河流为依托的密集居住，在偏远地区则呈零星散居形式。

地广人稀，交通的不便利阻塞各民族间的交流，导致民族地区在新观念、新技术、新知识等方面的更新上迟缓得多，市场发育程度的不高，缺乏应变技能、经验和文化知识，管理方式落后，产品换代缓慢，导致民族地区企业经济效益低下。

因此，仅靠在西部民族地区高投人、
低效益地开发自然资源，已不足以从根本上改变经济发展滞后所带来的日趋扩大的东西差距。

可以看出，有效开发人力资源将成为西部民族地区脱贫致富、改变宿命的根本保证和财富增长源泉。

3、医疗卫生条件（设施）差，人们健康状况堪忧。

由于地形、气候复杂，加上民族区缺乏最基本的医疗保健条件，致使一些落后的地区地方性疾病多、发病率高、控制难度大。

有调查发现，某乡癌症发病率居然高达43 %，主要有食道癌、胃癌、肝癌等。

另外，由于人口基数小，就医人次少，逐步市场化运营的医院普遍处于“经济效益低—医疗设备老化、无力更新—医疗水平低—就医人次减少—经济效益降低”和“经济效益低—医务人员工资低—高水平医务人员流失—医疗水平降低—经济效益降低”的双重恶性循环状态，医疗卫生条件的恶劣，给民族地区就医带来很大困难，并危及人们的基本生存健康。

表2 1998年东、西部农村地区社会卫生条件
表3 2001年全国与西部地区医疗保障条件
4、教育水平落后、人口素质偏低（教育结构欠合理——重学历教育轻职业教育；教育布局不合理——城乡教育资源不对称、严重失衡、有损教育公平；教师总量供给不足且素质普遍低下；教育投资力度偏小、投资主体单一）。

人力资源开发最重要的环节就是教育，教育能够明显地提高人力资源的质量，使之作为人力资本而提高生产的效率。

而当前我国民族地区在人力资源开发上存在严重的教育投入不足。

1999年，西部教育经费（除政府则政性教育
经费外，还包括社会力量办学经费、捐资和集资办学经费、学杂费等）投入为555348万元，仅为全国的1/ 3，东部的1/ 6左右，尽管已占西部当年GDP的4.58% ，但6岁及以上人口人均教育经费却低于全国和东部地区。

从各地区人口受教育程度看，东部地区初中学历人口所占比例为33.46%，西部仅为8.48%，大专以上学历人口比重东部达3.08%，而西部只有2.21 %，不识字或识字很少的人口比重在西部地区却高达18.57%，大大超过了全国14.16%的水平，更大大高于东部地区的13.72%水平。

另外西部民族地区有高校拥有数量也不及全国总数的19.6%。

表4 西部民族地区受教育情况统计
5、地区主导产业的单一性、初级性导致人力资源开发的低水平，人口素质明显较低。

民族地区经济多数建立在传统的初级产品（多数是农副产品）和原材料的生产、加工的基础之上发展起来的，技术要求低，对劳动力素质的要求也只是为适应初级产业的需要，长期形成贫困落后状态下的人力资源开发。

并且建立在开发自然资源/原材料基础上发展起来的传统产业，随着资源的日益紧缩与枯竭，是不可能成为民族地区经济全面发展长期战略保障的。

地区经济实力得不到提高，也就无法为人力资源培养提供经济保证，最终无法扭转民族地区人力资源开发低水平、自发性的尴尬局面。

6、长期的历史沿革和宗教信仰的不同，导致民族地区形成了多层次、多元化的民族文化和地域文化。

每一个地区都有其独特的、不易受其他因素左右的文化观念，当一个地区的传统文化因素积淀越深厚，变革的阻力就越大，制度创新的代价、成本就愈高，这都不可避免地充斥着该地区人力资源开发的进程。

7、低素质人口高速度增长与高层次人才锐减的怪圈继续扩张，民族地区人力开发事业面临压力进一步加大。

长期（历史上）的经济落后及地区产业分布不合理，造成对人力资源配臵的不合理，导致适应单一的基础产业发展、技术含量不高、文化知识层次低的低素质人口存量一直保持着很大的比例，严重阻碍经济的发展。

其次，民族地区受历史沿袭下来的特殊文化背景等影响，高生育率广为人们所接受，从而引发“越生越穷，越穷越生”的现状。

另外与之相反的是，为提升民族地区发展而引进的高层次人才，由于自然环境的恶劣、生存状态的堪忧、经济发展的滞后等不利诸多因素的影响，也都纷纷“孔雀东南飞”，有效人才利用数量日益锐减。

8、专业技术人才供给总量不足，结构不合理，配臵效率低下。

①我国东部地区国土面积仅占全国的11%，却聚集着全国43.2%的各类专业技术人才；西部地区国土面积占全国69.14%，但各类专业技术人才仅为全国人才总量的15.5%。

②专业技术人员的结构不合理主要表现有：传统产业人才多，高新技术行业人才少；继承型人才多，创新型人才少；中初级人才多，高级人才少。

其中高级人才断档现象较为突出，表现为年龄偏大的高层次人才比重大，中青年高层次人才比重小，中青年高级人才流失严重，特别是在新材料、新能源、生物技术、生态建设、环境保护等领域表现十分突出的青年高端人才流失情况日益恶化。

③从民族地区专业技术人员的区域分布看，技术人员主要集中在大中城市（经济相对发达的地区），在农村，专业技术人员则非常短缺；从专业技术人员的行业分布来看，绝大多数专业技术人员集中在行政事业单位，从事教学行政和基础性研究的多，而在企业和农业生产第一线从事科技推广应用与开发的专业技术人员很少。

目前民族地区开展的生态环境治理，山川秀美工程和自然资源开发工程的重点区域在农村地区，农村以及农业生产第一线，显而易见，这些地方迫切需要大量的专业技术人员。

由此，矛盾就产生了：一方面农村和农业领域紧缺的专
业技术人员无法得到满足，另一方面大量的专业技术人员滞留在城镇的行政事业单位中，这种城乡人才分布上的“两极化”，不仅造成了人才资源配臵的严重不合理，导致人才配臵效率低下以及人力资源的极大浪费，同时也不利于民族地区经济社会的可持续发展。

9、在人力资源利用上的排外性和狭隘性、政务环境差强人意（角色转换迟缓、职能定位失准）。

有部分学成归来的本土人士或有意愿投身于西部民族地区发展的有志青年，并没有受到如我们想象中应有的礼遇，而是许多怀揣短浅目光的领导干部因为害怕影响到自己未来发展的“大好前途”，为了保护自己的利益免受“侵害”，就硬生生地将一些满怀抱负而来的人才“拒之于门外”。

这不仅在很大程度上打击了人才涌入的积极性，而且不利于区域间人才交流，对于民族地区人才开发是有百害而无一益的。

随着现代文明的进步，不论是社会管理、企业管理，还是其他的管理，当中最为核心、最为关键、最为根本的问题都是围绕人的管理来开展的。

而人的主动性与积极性要靠高效的政务管理方式来推动。

而这方面对民族地区而言是比较薄弱的。

外部战略因素：
（三）O[opportunity 机遇]
1、西部大开发战略实施至今，国家的关注点已经逐渐从偏重于物资、资金的单方面投入，片面强调基础建设，认为“砸钱搞建设”是必由之路的旧观念中转变过来，开始着眼于对民族地区人力资源的开发与投入，这显然是西部人力资源开发的一个良好契机。

对于经济相对落后的民族地区来说，人力资源的开发具有基础性、决定性的意义，是西部大开发战略中的重点问题。

不容臵疑，人力资源在资源要素中具有决定性的作用，针对西部大开发民族地区人力资源开发的特殊性，国家站在一定的战略高度提出“尊重知识、尊重劳动、尊重人才、尊重创新”，大力引进外来优秀人才和培养、发掘本地人才相结合，不断增加人力资本存量，保证民族地区的发展和经济稳步有序。

许多高校优秀毕业生以志愿者的形式加入到西部大开发的队伍中，为西部人力资源开发注入了新鲜血液和活力，同时近年来许多博士团也来到各个民族地区挂职锻炼，在一定时期内充当了东西部地区交流的纽带与桥梁，不仅为西部地区送来了最近的信息资源，同时也为当地经济发展引入了相当一部分可观的资金支持，这
些对于民族地区产业发展和人力资源开发来说无疑是画龙点睛、锦上添花。

2、青藏铁路开通成为西部民族地区经济大动脉，它为铁路沿线的民族地区经济社会的发展带来了种种福祉和机遇。

全线通车的青藏铁路犹如一条金色的纽带，将西北民族地区神秘、神奇、神圣的特色旅游资源串联了起来，青藏铁路作为横贯“世界第三极”的一条重要的经济大动脉，沿途经过的地方展示了雪域高原神秘的宗教文化、丰富的历史古迹、迷人的民俗风情、壮美的自然风光，雪山、冰川、大漠、戈壁、草原、湖泊、森林、河流等，都将给慕名而来的游客带来美妙的感受。

这是一条充满神圣色彩的宗教文化艺术之旅，不仅传扬了博大精深、让人叹为观止的藏传佛教文化，加大了民族地区文化与外界的交流与传播，这无疑是为民族文化产业市场的拓展前景最真实的诠释。

它还是一条充满神秘色彩的高原文物遗址之旅，带着远古遗韵展现给世人，让人惊讶于地处高原的黄河上游居然也流淌如此壮观的华夏文明的血液，让世人们有机会更全方位了解祖国的文明。

这更是一条绚丽多彩的多民族风情之旅，有着悠久历史和厚重文化的各民族风情习俗让游客应接不暇、流连忘返。

青藏铁路的开通不仅为青藏高原旅游开发提供了难得的契机和载体，也进一步延伸扩大中国西部交通网络，把西藏纳入全国四通八达的大铁路网，进而孕育青藏高原经济带的形成，将民族资源优势顺利转换成经济优势，为民族地区人力资源的开发积累必要的经济资本。

3、国家对民族地区的优惠政策。

少数民族贫困地区除享受其他贫困地区扶贫开发的优惠政策外，还享受国家制定的一系列特殊政策：①放宽标准，扩大对少数民族地区的扶持范围。

1986年首次确定国家重点贫困县时，将少数民族自治县列为重点贫困县的标准从全国统一的1985年人均收入低于150元放宽到200元，对牧区和民族地区的一些困难县放宽到300元。

当时确定的331个国家重点扶持贫困县中有少数民族贫困县141个，占总数的42．6％。

1994年开始实施《国家八七扶贫攻坚计划》时，重新调整了国家重点扶贫县对象，在确定的592个国家重点扶持贫困县中有257个少数民族县，占总数的43．4％。

②在扶贫资金和物资的分配上重点向少数民族贫困县倾斜。

国家在分配扶贫资金和物资时将五个民族自治区全部视同西部省区，予以重点扶持。

部分省区在分配扶贫资金时专门切出一部分资金用于扶持少数民族贫困县。

据不完全统计，1996年至1998年国家共向257个少数民族贫困县投入中
央扶贫资金169．5亿元，占扶贫资金总数的45％。

③对少数民族贫困地区安排专项扶贫资金。

从1983年到2002年，中央政府每年拨出2亿元专款用于甘肃和宁夏少数民族比较集中的“三西”（甘肃省的定西、河西地区和宁夏回族自治区的西海固地区）干旱地区的农业建设。

从1990年起，国家专门设立了“少数民族贫困地区温饱基金”，重点扶持全国143个少数民族贫困县。

④积极开展同国际组织在少数民族贫困地区扶贫开发的合作。

1995年以来，世界银行在中国实施了三期扶贫项目，贷款规模总计6．1亿美元，覆盖了广西、内蒙古、宁夏及其他省区的43个少数民族贫困县。

⑤组织东部省、市同少数民族地区开展扶贫协作。

1996年，中央政府决定组织九个沿海发达省、直辖市和四个计划单列市对口帮助西部10个贫困省、自治区，三年来共捐款捐物10．4亿元，实施合作项目2074个，投资近40亿元。

②国家还采取了许多政策和措施支持民族教育事业的发展，如赋予和尊重民族自治地方自主发展民族教育的权利，重视民族语文教学和双语教学，加强少数民族师资队伍建设，在经费上给予特殊照顾，举办民族院校和民族班，实行定向招生，积极开展内地省市对少数民族地区教育的对口支援，全国支援西藏教育事业等。

国家教育部和财政部联合组织实施了国家贫困地区义务教育工程。

按照工程规划，在1995—2000年间，中央财政将投入39亿元，加上地方配套资金将超过100亿元。

这项工程的启动，对推动少数民族贫困地区的普及义务教育有着重要作用。

4、加入WTO与经济全球化带来的机遇。

WTO对中国的幼稚工业(汽车、电子)规定有一定的保护期，而人力资源的流动没有保护期。

加入WTO以来，众多跨国人才公司纷纷涌入中国人力资源市场（包括民族地区），他们带来的先进服务理念、服务方式和服务手段在很大程度上促进了我国的人力资源市场从稚嫩逐步走向成熟。

相信，随着经济全球一体化进程的加速，世界上优秀的人力资源开发与管理模式将会在中国大放异彩。

（四）T[threaten 威胁]
1、生态危机进一步加重，面临大自然的灾难性报复。

青藏铁路自通车以来，沿线的环境卫生状况堪忧，同时外地过来投资办厂的废气等污染高原原本纯净的大气，业已危胁到周②资料来源于: 国务院新闻办1999年9月发文的《中国的少数民族政策及其实践》政府白皮书内.。