扶贫开发整村推进“十二五”规划

扶贫开发整村推进“十二五”规划
国务院扶贫办国家发展改革委教育部财政部
国土资源部住房城乡建设部交通运输部水利部农业部卫生部国家广电总局国家林业局
二〇一二年八月
目录
前言 (1)
一、基本形势 (2)
（一）取得的成绩 (2)
（二）面临的挑战 (3)
（三）有利条件 (3)
二、总体思路 (4)
（一）指导思想 (4)
（二）基本原则 (4)
三、规划区概况 (6)
（一）30000个贫困村概况 (6)
（二）西藏200个贫困乡镇概况 (9)
四、目标任务 (10)
（一）发展目标 (10)
（二）建设任务 (11)
（三）建设标准 (16)
（四）建设周期 (16)
五、保障措施 (16)
（一）加强组织领导 (16)
（二）加大投入力度 (17)
（三）创新工作机制 (18)
（四）强化管理监督 (19)
（五）做好考核评估 (20)
附图 (21)
前言
整村推进是贫困地区建设社会主义新农村的重要举措，是新阶段扶贫开发工作的重要内容。

为实现“十二五”农村扶贫开发的目标任务，加强对整村推进工作的指导，根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（以下简称《纲要》）的总体要求，编制本规划。

本规划实施范围在中西部地区，重点是《纲要》明确的集中连片特殊困难地区（以下简称连片特困地区）的贫困村（指行政村），同时兼顾连片特困地区之外的部分贫困村，包括中西部21个省（区、市）的30000个贫困村和西藏自治区的200个贫困乡镇（辖1642个村居委会）。

由于西藏自治区以“整乡推进”的方式实施，本规划在规划区概况、目标任务部分单列出了西藏整乡推进的有关内容。

规划期为2011年至2015年。

一、基本形势
（一）取得的成绩
根据《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》关于扶贫工作要重心下沉、进村入户的要求，针对当时农村贫困状况“大分散、小集中”的特点，在深入总结《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》后期开展贫困村建设经验的基础上，国务院扶贫开发领导小组提出将整村推进作为2001年到2010年扶贫开发的重点工作。

2002年，全国有扶贫开发工作任务的省（区、市）共确定了15万个贫困村实施整村推进，占当时全国行政村总数的近1/4，覆盖了80%左右的扶贫对象。

截至2010年底，全国共有12.6万个贫困村实施了整村推进，占贫困村总数的84%，共投入中央和地方财政扶贫资金789亿元，村均投入财政扶贫资金约63万元。

据统计，在同一县域内，实施整村推进的贫困村农民人均纯收入比没有实施的增幅高出20%以上。

整村推进使贫困村在基础设施、产业发展、社会事业、村容村貌等方面实现了突破，不仅改善了贫困村的生产生活条件，增加了扶贫对象的收入，提高了贫困群众的自我发展能力，同时打造了扶贫开发进村入户的平台，成为构建大扶贫格局的重要载体。

整村推进深受贫困地区广大干部群众的认可和欢迎，有力地促进了贫困地区的社会主义新农村建设，为全面建设小康社会奠定了基础。

（二）面临的挑战
经过二十多年的扶贫开发，我国农村居民的生存和温饱问题已基本解决，但农村贫困人口依然面广量大，制约贫困地区发展的深层次矛盾没有得到有效解决。

各地资源禀赋和发展基础差异较大，贫困问题呈现出区域分布集中、致贫原因复杂、脱贫难度加大等特征。

贫困村大多地处偏远，自然条件恶劣、生态环境脆弱、基础设施落后、产业发育迟缓、扶贫对象素质偏低，加快这些地区经济社会发展，带动和促进扶贫对象脱贫致富的任务依然十分繁重。

受各种主客观条件的制约，整村推进工作还存在一些问题。

缺乏宏观规划指导，对整村推进贫困村的投资规模、建设任务、建设标准等没有提出明确要求，整村推进的实施效果差别较大；专项扶贫资金总量有限，资源整合力度不够，村与村之间投入不均，部分村投入严重不足；没有建立扶贫对象瞄准机制，一些最贫困的人口没有得到有针对性的项目扶持。

此外，整村推进的检查验收和项目后续管理工作有待进一步加强。

这些都对新一轮的整村推进工作提出了严峻的挑战。

（三）有利条件
近年来，我国经济保持平稳较快发展，综合国力不断增强，社会保障体系逐步健全，国家不断加大对“三农”领域的投入，各项强农惠农富农政策向贫困地区倾斜，为贫困地
区发展和整村推进工作创造了有利条件。

党中央、国务院高度重视扶贫开发工作，“十二五”时期，中央和地方财政将大幅度增加扶贫开发投入，行业部门和社会各界越来越关注扶贫开发，会有更多的资源汇集到贫困地区，为整村推进提供了有力保障。

连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划的实施，为贫困地区整村推进工作提供了新的平台。

整村推进实施多年来，积累了丰富的经验，探索形成了比较成熟的管理办法和运行机制，为“十二五”时期继续开展整村推进奠定了坚实的基础。

二、总体思路
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照《纲要》的总体要求，坚持开发式扶贫方针，以连片特困地区为主战场，以贫困村整体脱贫、贫困户持续增收为目标，以发展特色优势产业、改善生产生活条件、增加集体经济收入、提高自我发展能力为重点，坚持整村推进与连片特困地区扶贫攻坚相结合、与社会主义新农村建设相结合、与生态建设和环境保护相结合，通过统一规划、整合资源、集中投入、综合治理，切实促进贫困地区经济社会平稳较快发展。

（二）基本原则
政府主导，群众参与。

各级政府要把做好整村推进，帮助扶贫对象尽快脱贫致富作为一项重要工作，按照“中央统筹、省负总责、县抓落实”的扶贫开发管理体制，落实领导责任。

充分发挥贫困村党组织的作用，积极动员群众参与整村推进，发挥主动性和创造性，立足自身改变贫穷落后面貌。

统筹兼顾，持续发展。

立足当前，着眼长远，既解决贫困村当前的突出民生问题，又解决制约其长远发展的根本问题。

坚持产业开发、基础设施建设与能力建设相结合，坚持生产发展、生活富裕与生态良好相协调，坚持经济发展、人口控制与社会建设相统筹。

突出重点，先难后易。

把连片特困地区作为重点区域，把深度贫困村、人口较少民族贫困村、边境地区贫困村作为优先实施对象。

针对制约贫困地区发展的突出问题，利用两项制度有效衔接的成果，瞄准最困难的群众，采取有效措施，集中攻坚。

因地制宜，分类指导。

根据贫困村自然条件和经济发展状况，对有一定发展基础、具备开发条件的村，重点发展特色优势产业；对发展基础差、经济落后的村，坚持基础设施建设、产业培育和能力建设并重；对地理上自然相连的贫困村，统筹规划，连片开发。

整合资源，合力推进。

以县为平台，统筹各类涉农资金和社会帮扶资源，集中投入，合力推进，实施水、电、路、
气、房和环境改善“六到农家”工程，建设公益设施较为完善的农村社区，健全贫困村管理和服务体制，提升整村推进实施效果。

三、规划区概况
（一）30000个贫困村概况
30000个贫困村分布在中西部21个省（区、市）的959个县（区、市、旗），主要分布在六盘山区等11个连片特困地区和已明确实施特殊政策的四省藏区、新疆南疆三地州。

土地总面积6036.4万公顷，总人口5497.9万人，其中：扶贫对象2191.8万人（按2009年各省、区、市的扶贫标准），扶贫对象占总人口的39.9%。

1、分布情况
30000个贫困村中，西部11个省（区、市）有20420个，占68.1%，分布于671个县（区、市、旗）；中部10个省有9580个，占31.9%，分布于288个县（区、市）。

有21267个村分布于11个连片特困地区和四省藏区、新疆南疆三地州，占总数的70.9%；8733个村分布于连片特困地区外，占29.1%。

其中：位于革命老区县的村14252个，占47.5%；位于民族自治地方的村13158个，占43.9%；位于边境县的村1254个，占4.2%；自然相连的村14972个，占49.9%。

表3.1贫困村总体分布情况图
单位：个表3.2
连片特困地区内贫困村分布表单位：个区域总县数总村数连片特困地区内连片特困地区外村数国家扶贫
开发工作
重点县数村数非国家扶贫开发工作重点县数
村数计95930000595212671414643
2234090部6712042042815301561749
1873370部2889580167596685
289436720分区名称省数
县数村数21
595212674
6124836
7528264
6223173
3819943
8030201
561568319
455-太行山区330
1065220
838335
1434221
818474
1483124966
表3.330000个贫困村分省情况表单位：个省份村数省份村数省份村数北1630河南1440贵州3800
西1440湖北1020云南2800
750湖南1200陕西1950林500广西2220甘肃2500
330海南200青海790徽700重庆930宁夏480
西1120四川2800新疆1400
2、贫困状况
基础设施薄弱。

2009年，纳入规划的村通公路、通电、通电话比例分别是91.1%、97.1%、95.1%，比全国平均水平
分别低7.7、2.5、4.0个百分点，饮水困难人口比重为29.3%。

出行难、用电难、吃水难、信息闭塞等问题较为突出，严重
制约了贫困村经济社会发展和扶贫对象生活水平提高。

表3.4规划区基础设施情况表
通公路的行政村比例通电的行政村比例通电话的行政村比例国98.8%99.6%99.1%
工作重点县99.0%98.7%98.0%
91.1%97.1%95.1%
10省94.8%98.9%94.4% 11省区市89.4%96.2%95.4%
生产条件较差。

纳入规划的村大多地处边远高寒山区和地质条件恶劣地区，生态环境脆弱，自然灾害多发。

耕地总面积为1112万公顷，其中：水浇地196.6万公顷，占17.7%；机耕地257.3万公顷，占23.1%。

人均水浇地面积为0.54亩/人，人均机耕地面积为0.7亩/人，耕作条件差，机械化程度低。

社会事业滞后。

2009年，纳入规划的村劳动力平均受教育年限为7.3年，比全国平均受教育年限少1.6年，西部地区仅为6.8年。

扶贫对象文化程度更低，自我发展能力提升难度大。

规划村中有卫生室的行政村比例为81.5%，比全国平均水平低11.5个百分点，公共卫生条件落后。

贫困程度较深。

纳入规划的村基本没有集体经济，产业规模小，市场化程度低。

2009年，农民人均纯收入2453元，仅为全国同期农民人均纯收入5153元的47.6%，是国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入2842元的86.3%。

扶贫对象2191.8万人，扶贫对象占总人口的39.9%，其中：中部有扶贫对象678.9万人，占总人口的37.7%；西部有扶贫对象1512.9万人，占总人口的40.9%。

（二）西藏200个贫困乡镇概况
西藏的200个贫困乡镇，分布在自治区7个地（市）、73个县（市）中的边境地区、人口较少民族聚居区、地方病高发区、高寒退化牧区、高山峡谷区、灾害多发区。

200
个乡镇辖1642个村委会（居民委员会），占全区总乡镇数的29.3%，占全区总村数的30.1%；总人口70.70万人，占全区乡村总人口221万的32.0%。

2009年农牧民人均纯收入低于1700元（西藏自治区当年的扶贫标准）的有22.41万人，占总人口的31.7%。

200个乡镇的自然环境恶劣，土地草场贫瘠，常年平均降雨量在500毫米以下，无霜期短，农牧民赖以生存的340万亩耕地，高产稳产田少。

三分之一以上的草地退化沙化，其中重度退化沙化占50%以上，草畜矛盾大。

经营方式粗放，科技推广落后，农牧业科技贡献率仅为36%。

产业结构调整滞后，特色产业发展缓慢，市场发育严重不足。

农牧民受教育程度远低于全国平均水平。

四、目标任务
“十二五”期间，规划完成30000个贫困村整村推进和200个贫困乡镇的整乡推进，分期分批组织实施。

（一）发展目标
以促进贫困村（乡）经济、社会、生态全面发展为目标，确保实施整村推进贫困村（乡）的水、电、路、气、房和社区环境等基本生产生活条件有明显改善，农民人均纯收入增长幅度高于当地平均水平，扶贫对象自我发展能力明显增强，发展差距扩大趋势得到扭转。

——特色优势产业培育。

到2015年，实现一户发展一项种植、养殖、加工、旅游等增收项目，一村争取培育一个主导产业。

——基础设施建设。

到2015年，实现具备条件的贫困村和西藏200个贫困乡镇所辖行政村通公路，自然村通路比例明显提高；农田水利设施有较大改善，农村饮水安全问题基本解决；贫困户的危房全面得到改造；无电行政村用电问题全部解决；通过大力开展农村土地整治，建设一批高标准基本农田，农业生产生活条件和生态环境进一步改善。

——生态建设和环境保护。

到2015年，森林面积进一步增加，森林质量进一步提高，优质草场面积进一步扩大，生态环境和人居环境明显改善。

——公共服务和社会事业建设。

到2015年，稳步提高劳动力平均受教育年限，提高农村实用技术、经营管理和职业技能培训水平；确保每个行政村有卫生室；农民专业合作组织普遍建立；农业科技应用水平得到提升。

（二）建设任务
本规划的项目选择，根据贫困村(乡)的经济社会发展现状，依据财政扶贫资金、行业部门整合资金、群众自筹资金等投资来源，在项目实施村(乡)群众参与的基础上确定。

1、30000个贫困村的建设任务
30000个贫困村的整村推进建设内容主要包括特色优
势产业培育、基础设施建设、生态建设和环境保护、公共服务和社会事业建设共4类17项。

（1）特色优势产业培育项目。

充分发挥贫困地区自然资源和生态环境优势，因地制宜发展农林牧渔等特色优势产业，优化产业结构，提高科技含量，培植支柱产业，推进旅游扶贫，多方位带动扶贫对象发展生产，增加收入，增强自我发展能力。

专栏1特色优势产业培育
种植业：发展以粮食、经济作物、经济林果等为主的种植业4700万亩；
养殖业：发展以生猪、牛、羊、家禽、水产为主的各类养殖1.2亿羊单位，配套建设圈舍9万座；
特色产业：依托区域资源优势，打造特色农产品产加销一体化链条，扶持2.4万个农畜产品加工、有机食品深加工、中药材加工、林产品加工、农贸市场等扶贫龙头企业（产业基地）和12万个微小企业、零售商铺等；
旅游业：发展乡村旅游、民俗文化旅游、农业观光旅游、森林旅游、红色旅游等旅游开发和服务项目。

（2）基础设施建设项目。

以县为平台，统筹各类资源，加强贫困村的道路、农田、水利、住房等基础设施项目建设，为扶贫对象脱贫致富创造良好条件，为贫困地区发展提供有力支撑。

专栏2基础设施建设
道路：重点修建通村公路和村内道路，分别完成6万公里和18万公里；
农田：保稳产、促增产，完成基本农田建设及改造800万亩，发展设施农业270万亩；
水利：以解决农村饮水安全和灌溉用水困难为目标，完成小型水利建设2811处、蓄水池（窖）5.2万座以及其他通村水利设施项目，力争解决330万农户饮水安全问题，新增1100万亩有效灌溉面积；
住房：通过农村危房改造、游牧民定居、奖励性住房等各项工程，改善贫困农户住房条件；
其他：实施农村土地整治、农村电网改造、山洪地质灾害防治等基础设施建设。

（3）生态建设和环境保护项目。

实施退牧还草、天然林保护、水土保持工程，巩固退耕还林成果，结合扶贫开发和库区移民，在重点生态脆弱区和重要生态区位有计划地推进退耕还林。

开展人居环境改造，推广新型清洁能源应用，改善生态环境和贫困村村容村貌，增强抵御自然灾害能力，促进贫困地区经济、社会与资源、环境协调发展。

专栏3生态建设和环境保护
人居环境：通过实施院落修整、卫生厕所、节能灶、淋浴设施等项目，改善294万户人居生活环境；建设村内垃圾及污水处理项目10万余个；
生态改善：实施退牧还草、天然林保护、水土保持工程，巩固退耕还林成果；
新能源：建设沼气池、太阳灶等清洁能源设施50万套（台）；
其他：实施泥石流、滑坡、洪涝等自然灾害防治工程。

（4）公共服务和社会事业建设项目。

强化基层组织建设，改善办学条件，加快医疗卫生建设步伐，建设公益设施
较为完善的农村社区，让扶贫对象共享改革发展成果。

专栏4公共服务和社会事业建设
教育卫生：按实际需求建设及维修学校、幼儿园；按照“填平补齐”原则规划建设村卫生室；
基层组织：加强基层组织建设，新建村级组织活动中心1.5万个；
能力建设：建立农民专业合作组织1.6万个，培育示范户50万户，开展劳动力转移培训380万人，开展农牧民实用技术培训120万人次；
其他：建设村文化室、农家书屋；完成20户以下已通电自然村的广播电视村村通建设，力争实现户户通，加快农村电影数字化放映进程。

2、西藏200个贫困乡镇的建设任务
200个贫困乡镇的整乡推进建设任务包括以下四类项目。

（1）基础设施建设项目
——农田水利设施建设。

新修和改建农田水渠430条、长1690公里，扩大和改善农田灌溉面积20万亩。

——土地整治。

改造中低产田12万亩。

——草场建设。

建设网围栏10万亩，补播、灭害等草场建设12万亩。

——乡村道路建设。

新修和改建乡村道路420条，沙石路面9840公里。

——贫困户安居工程建设。

安排贫困户安居工程建设1.1万户。

——农村饮水安全。

实施农村饮水安全项目800个。

（2）产业开发建设项目
——种植业。

安排种植项目410个，种植面积8万亩以上，修建温室大棚800座以上。

——养殖业。

安排养殖项目480个，扩繁448万头（只、匹）。

——农畜产品加工业。

安排加工业项目120个。

——民族手工业。

安排民族手工业项目130个。

——家庭旅游业。

安排家庭旅游业项目80个，扶持家庭旅馆900户以上，床位10000个。

（3）社会事业发展项目
——贫困群众扶贫培训项目。

安排农牧民培训6万人次，劳动力转移就业2万人。

——科技示范推广。

安排农牧业科技示范推广5万亩，改良牲畜6万头。

——农牧民专业合作经济组织。

安排扶持初级农牧民专业合作经济组织160个。

——教育事业建设。

新建和改扩建乡村小学80所。

——文化事业建设。

新建或改扩建文化活动场所、图书室900个。

继续实施广播电视村村通工程，力争基本实现“户户通”。

——村民委员会建设。

建设800个村民委员会办公活动场所。

（4）村容村貌改善项目
按照“统一规划、统一整治”的要求，对200个整乡推进乡镇中的1642个村进行村容村貌整治，改善村路差、村貌脏、人畜同居等落后状况。

（三）建设标准
1、建设标准。

有行业标准的执行行业部门规定标准；没有行业标准的，各地根据建设实际，采取“典型设计”方式确定建设标准。

2、费用预算。

执行行业建设标准的项目，按照国家建设定额进行费用预算，并结合当地建设实际，对原材料、人工费用等进行适当调整。

执行“典型设计”的项目，依据建设地各项费用实际需要进行估算。

（四）建设周期
贫困村（乡）一次规划，分期分批实施。

原则上每个贫困村（乡）实施期不超过两年。

五、保障措施
(一)加强组织领导
坚持政府主导，各级党政领导要按照“省负总责、县抓落实、村（乡）为主体”的工作格局，层层落实目标责任制。

各级政府及扶贫开发领导小组要充分发挥统筹协调作用，明确各级政府的工作责任和各部门的具体任务，完善上下联动、部门配合、共同推进的工作机制。

做好整村推进规
划与各连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划、相关行业部门规划的衔接。

把整村推进规划实施纳入领导干部绩效考评，强化党政领导干部对扶贫开发的领导责任。

各级扶贫部门对规划的实施进行指导监督，要主动协调有关部门，建立完善联席会议制度，研究解决规划实施中的重大政策性问题和共性问题。

要通过多种形式对规划实施提供技术指导、质量监督和信息服务，确保各项规划建设任务的完成。

充分发挥贫困村党组织的战斗堡垒作用，把整村推进与基层组织建设有机结合起来。

选好配强村（乡）级领导班子，选派思想好、作风正、能力强，有奉献精神的优秀干部、退伍军人、高校毕业生到贫困村（乡）工作。

(二)加大投入力度
地方各级政府要按照构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫有机结合的大扶贫工作格局的要求，围绕整村推进规划的实施，整合多方力量，加大投入力度。

利用财政专项扶贫资金、行业部门资金、信贷资金、群众自筹资金等开展整村推进规划项目建设。

财政专项扶贫资金由中央和地方财政专项扶贫资金组成，其中中央财政专项扶贫资金按照主要用于支持扶贫对象发展特色优势产业的原则由各省(区、市)从到省资金中安排。

要把整村推进与产业扶贫、就业促进、科技扶贫、彩票公益金支持扶贫开发事业等工作结合起来，发挥各
类专项资金的集聚效益。

按照“统一规划、集中使用，渠道不乱、用途不变，各负其责、各记其功”的原则，在县级统筹各类强农惠农富农资金，用于贫困村（乡）的建设，建立跨部门的项目审核机制，确保资金使用效果。

积极引导定点扶贫、东西扶贫协作和社会帮扶资金投向贫困村。

鼓励信贷资金合理流向贫困村（乡），开展小额信贷和微型金融，引导扶贫贴息贷款进村入户。

不断壮大贫困村互助资金组织。

在尊重农民意愿和不加重农民负担的基础上，组织开展“一事一议”财政奖补引导群众投资投劳用于公益事业建设。

(三)创新工作机制
建立健全扶贫对象优先受益机制。

加强贫困村扶贫开发与农村低保的有效衔接，做好扶贫对象的识别工作，突出重点，差别扶持。

各类扶贫项目优先保证扶贫对象受益，产业扶贫项目、能力建设项目要确保扶贫对象得到重点扶持，基础设施和公共服务项目要优先惠及扶贫对象。

对扶贫对象实行动态管理，完善进出机制，确保建档立卡的扶贫对象得到有效扶持。

完善社会帮扶机制。

大力组织各级党政机关、企事业单位到贫困村（乡）帮扶，在贫困村开展领导挂点、部门帮村、干部包户活动，积极协调东部发达地区在东西扶贫协作工作中到贫困村对口帮扶。

省、市、县级有关部门结合各自职责，
在制定政策、编制规划、分配资金、实施项目时向贫困村（乡）倾斜，形成扶贫攻坚合力。

支持鼓励社会组织开展扶贫济困。

强化群众参与机制。

充分发挥贫困村群众脱贫致富的积极性、主动性和创造性，广泛发动群众全程参与村（乡）级规划的制定、实施、监督和后续管理，探索增加集体积累的新机制，使村级公共工程项目做到民建、民管、民用，确保群众成为整村推进的实施和受益主体。

(四)强化管理监督
加强整村推进项目和资金管理，提高资金使用效益。

财政专项扶贫资金必须严格遵照《财政专项扶贫资金管理办法》（财农[2011]412号）进行使用管理，并按照有关规定开展绩效考评工作，其他项目资金按照有关规定使用管理。

要抓好规划项目建设，加强工程技术指导、质量监管和实施效果检查。

具备条件的项目要执行工程招投标制、监理制和合同管理制。

按照国家扶贫资金、行业部门专项资金使用的有关政策规定，严格执行审批、公示、报账、招标、审计等财务管理程序，确保各类扶贫资金安全运行。

建立规划实施的监督机制。

财政、监察、审计、扶贫等部门和相关行业部门全程介入，加强项目实施督导。

实施村务公开、民主管理，对扶贫资金、扶贫项目、工程招标、款物发放、项目承包、财务收支等情况全面公开公示，组织村民代表对资金使用、项目建设进展和实施质量进行监督，确。