我国土地产权二次分离与土地问题的实质

我国土地产权二次分离与土地问题的实质

——土地和农民权利问题的产权制度思考

张永林

【专题名称】农业经济导刊

【专题号】F2

【复印期号】2005年04期

【原文出处】《学术研究》(广州)2004年12期第25～30页

【作者简介】张永林，北京师范大学经济工商管理学院副教授（北京100875）

【内容提要】本文从我国土地所有权、控制权和使用权的分离制度研究目前土地与农民权利问题，揭示了农村土地的使用性质、产权性质和供求矛盾的性质及其变化。同时指出，使用权不能保护所有权，要保护好土地，就必须界定谁是保护土地的主体和主体的权利。有关土地供求的矛盾，如处理不好，势必会引发一系列社会问题。

【关键词】土地产权分离/控制权/土地产权演变/农民权利

土地问题不仅是农民收入和“三农”中的一个基本问题，也成为国家经济发展中的一个基本问题；本文对此在原理上做一些基础性的探讨。

可以说，依据所有权与控制使用权之间的约束与被约束的关系和逻辑，只有有限使用权的农民无法保护土地和自己的利益。要保护好土地，就必须界定谁是保护土地的主体和主体的权利。在农村、农业和农民的土地资源大规模源源不断地流向城镇、非农产业和企业公司的时候，圈地与失地不仅改变了使用性质，也正在转变着产权性质。货币资本和经济发展对土地产权的强烈欲望和要求正在使大量的土地演进式地改变着它们已有的社会属性，这是不能漠视的事实。土地供求矛盾解决不好，势必会引发农民的权益问题、国家农业发展问题、社会稳定问题等。

一、我国土地产权分离制度与产权二次分离的管理体制

1.我国土地产权的分离制度。依据我国《土地法》、《土地管理法实施条例》和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，土地所有权属于国家或集体，农民对土地有有限的使用权，即30年承包权不变；农民对所承包的土地有自主经营权、转租权和其它流转权。这是一种产权分离的土地制度。我国土地产权分离，从最基本的层面看是土地所有权与使用权之间的分离。但从更深层面和本质上看则有更深的含义。

国家所有的土地，其管理和控制权由国家法律授权给县以上政府及相应级别的土地管理部门。集体所有的土地，其管理和控制权则直接属于政府和集体，但在必要时国家有权改变集体土地的产权性质，由集体所有变为国家所有。由此，我国的土地产权在权利内容上进一步分离为国家和集体的“所有权”；私人和集体单位的“使用权”；政府管理和集体管理的“控制权”，即土地产权的“二次分离”。在权利的性质上则分离为公有制与个体使用。

2.我国土地产权二次分离中的管理体制。首先是国家和集体的土地在所有权和控制权之间的“委托—代理”制。根据《土地管理法实施条例》，县级以上相应级别的政府和土地管理部门由国家和法律授权，对土地使用权和所有权的改变有审批权、规划权和征用权。其实，农村的乡镇政府都有土地的规划使用权。在行使这些权力的过程中，政府和管理部门在本质上是国家“委托”的管理土地的“代理人”，这些代理人具有土地的控制权。其次是国家和集体的土地在控制权与使用权之间的“分配-承包”制。无论是依据《土地管理法实施条例》，

还是根据《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，农民承包使用国家和集体的土地，并不是根据自己的需求。无论是从我国土地的严重稀缺性，还是从我国的法律法规看，农民都不可能从自己的需要去使用土地。如果从国家经济发展和建设需要这个宏观角度看，规划和征用土地，既是在农业和其它产业或部门之间的一次土地分配，也是在农民与其他土地使用者之间的土地分配；如果从农村集体和农民生产这个微观角度看，也是根据已有的土地，由村集体在农户之间进行分配调整，然后再由农民承包使用。因此，一定要注意，农民的使用权不仅受所有权约束，还受行政性控制权约束，是由控制权分配的。

3.土地产权二次分离中的所有权、控制权和使用权之间的关系。政府和土地管理部门在“委托-代理”中有土地的控制权；农村集体在“分配-承包”中也有土地的控制权；政府和集体在土地的规划与征用中都有土地的控制权。因为征用都要先经过政府部门规划、申请和审批，然后由村集体落实和办理。我国的法律和制度已经界定了在土地所有权和土地使用权之间的控制权，也在管理和体制上落实了这种控制权，这样，我国土地供求中就是国家集体、政府部门和使用者三方之间的关系；在权利上是所有权、控制权和使用权之间的关系。但是，由于土地的供求并不是在“所有”和“使用”之间直接发生，而是由“控制”与“使用”进行产权和权利方面的转变与交换，任何使用权和其它产权关系的变化都必须经过控制权，于是，就存在这样的关系：国家或集体的所有权不能约束政府的控制权，二者实质上已经合一；农民的使用权不能反过来制约政府的控制权；控制权在土地使用和产权的变化中决定一切；控制权决定着土地的供求。

二、土地产权二次分离与我国目前土地问题及其实质

目前，我国农村问题是土地和农民权利问题。从根本性上分析，可以归结到如下的三个方面。

1.土地的使用性质正在发生变化。

由于国家和集体“公有”的土地在非农业使用中不收取租金和级差地租，因此，租金在调节土地供求平衡和提高土地利用效率中的作用消失，我国目前使用土地没有“环境成本”这一项，国家和集体的所有权对土地控制权的约束力消失，土地的控制权决定土地的再分配和使用，这些因素导致了公有土地使用的“公地悲剧”。

土地在中国是最稀缺的，但土地的使用和控制成本却很低，经济发展对土地的需求继续在增强，大量的土地由农业生产转向非农业使用，这些因素促使土地从农民的生活资料向一部分人的生产资本转变，由维持生存使用向获取利润使用转变。

占有土地的私人成本低，拥有土地的机会成本低，土地的未来预期收益高，中国土地稀缺的国情使人们看到，投资于土地的未来收益回报率肯定比投资于其它资源开发的未来收益回报率高。这些因素使土地不仅是一般的生产要素，而且成为低风险甚至是无风险高收益的投机资产。

2.土地的产权性质正在发生变化。

土地产权二次分离制度和管理体制使土地的产权界定和使用界定容易模糊不清，这就给土地改变其产权性质留有了空间，使诸多的土地正在微妙地改变其产权性质。

在经过规划、征用、开发和转让以后，经过相应级别的部门批准，有些土地可以直接转变为企业或单位所有。当这些企业或单位在改变性质的时候，如“改制”、拍卖和私营，尽管有如《土地管理法实施条例》第一章第六条等法规，土地可能依然属于国家，但由于附着在它上面的资产已经完全改变了产权性质和交换方式，所以土地也随之改变了它的权利性质和交换性质。一旦土地的产权可以货币化了，它们的产权性质还存在“公有”与“私有”之分了吗？这是值得疑问的。

尽管法律和制度明确了土地是国家和集体所有，但当规划区或开发区内的企业、公司或单位改变资产所属关系的时候，在资产产权和价值的交易中，哪个法人不清楚土地在其中的