我国诉讼内外纠纷解决机制的协调与整合

我国诉讼内外纠纷解决机制的协调与整合

[摘要] 在我国，以调解、仲裁、行政裁决和诉讼为主要表现形态的多元化纠纷解决机制已初步形成，但是这种多元化的纠纷解决机制之间远未形成一个功能互补和程序衔接的有机体系。对此，我们认为一方面要克服把权利意识等同于诉讼意识的偏见，另一方面必须在制度上重视诉讼外纠纷解决机制与诉讼机制之间的有机衔接，强化诉讼外纠纷解决机制在实践中的有效性，进而达到诉讼外纠纷解决机制与诉讼机制之间的良性互动、互通有无、彼此支持的理想境界。

[关键词] 非诉机制诉讼机制协调整合

近年来，我们常可听到这样一个观点，即由于诉讼外纠纷解决方式不具有法律效力，当事人往往会在花费许多时间精力后纠纷仍得不到彻底的解决，最终还是不得不走上法庭。因此，就解决纠纷而言，诉讼外纠纷解决机制是最不符合效益原则的。这种说法在某种意义上是不无道理的。在纠纷解决机制的整体设计和运行中，如果缺少系统协调的发展战略，在制度的衔接和程序的安排上不够科学合理，在运行中时常出现障碍，那么上述情况也就并不鲜见。因此如何构建一个高效、协调的纠纷解决系统，对于充分发挥诉讼外纠纷解决机制的功能具有至关重要的作用。本文拟就诉讼外纠纷解决机制与诉讼机制的协调与整合问题作一粗浅探讨。

一、人民调解与诉讼的协调与整合

人民调解制度是依法设立的群众性的自治组织采用调解方式解决民间纠纷的一项具有中国特色的法律制度。在我国，它是除诉讼程序外，运用最为广泛、最成功、并深受广大群众和基层社会欢迎的一种纠纷解决机制。但近十年来，颇有特色的人民调解制度，却呈现出一种萎缩状态，其调解能力也急速下降。根据法律年鉴的资料统计，在20世纪80年代，调解与诉讼的比例约为10：1（最高时达17：1），到20XX年却已降至1：1，从而与法院的案件快速上升以及世界纠纷解决替代机制的蓬勃发展，形成了鲜明的对比。人民调解制度之所以呈现出如此发展态势，原因固然很多，但最为根本的是两个：一是观念原因，二是制度原因。从观念上来说，在强调社会主义法制和依法治国的过程中，不恰当地将诉讼与人民调解对立化，在许多人甚至领导人的心目中，民间私下解决纠纷在主流意识形成中被描述为法盲与和稀泥行为。从制度上来说，法律对于人民调解协议的性质和效力缺乏明确的规定，在一般人（甚至包括法官）看来，调解是不算数

的。为此，活跃在调解第一线的调解员对此怨烦颇多，严重挫伤了调解员的工作积极性。同时也动摇了当事人对调解组织的信任，致使许多纠纷久拖不决。正因如此，如何从理论和观念上肯定人民调解的正当性，以及从制度上明确调解协议的性质和效力，进而协调好人民调解与诉讼机制之间的关系也就成了我国人民调解制度发展中必须认真思考的问题。

正是基于上述背景，最高人民法院于20XX年9月5日通过了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称《若干规定》），首次明确了人民调解协议具有民事合同的性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。应当说，该《若干规定》的出台，对于推动我国人民调解制度的发展，无疑将会产生深远的影响。但是，我们也不能不注意到，将人民调解协议，简单地视为民事合同，无论在理论上，还是在司法实践中，都将存在某些不妥之处。

人民调解与诉讼、仲裁以及行政处理一样，都是我国重要的纠纷解决方式，尽管他们各自调整的对象、程序设计以及法律效力不尽相同，但都有一个十分重要的目的——解决纠纷，因此，在许多方面他们不能不具有同质性。就其解决纠纷的最终表现形式而言，无论是双方当事人达成的调解协议，还是法院、仲裁机构作出的裁决以及行政机关作出的处理决定，其实质都是对原有争议法律关系及其权利义务的一种确定，使非常态的法律关系得以明确下来，由于这一确定过程是在法定组织的主持下，并经过了相应的法定程序，因此，法律往往都赋予这些协议，裁决以及处理决定以相应的法律效力。但是由于立法者基于不同的立法政策上的考虑，这些协议、裁决以及处理决定，其效力并非完全一样。对于人民调解协议，许多国家和地区则基于对调解人员素质的考虑以及为了更好地加强人民法院对人民调解组织的指导和监督功能，往往没有直接赋予人民调解协议以执行力，而仅具有确定力。要想使调解协议获得强制执行力，还必须经过人民法院的审查与核准。我们认为，解决人民调解协议的效力问题的关键，不在于从实体上确认它是否属于一种民事合同，而在于通过程序的设置，使其如何更好地与诉讼相衔接；并在肯认人民调解正当性的前提下，如何通过程序装置更好地保护当事人利益。人民调解协议的效力问题，作为在程序过程中出现的一个问题，最终只能依赖程序本身来加以解决，也只有这样，我们才算找到了解决问题的根本。因此，我们认为正确的思路是在《民事诉讼法》所规定的人民法院对人民调解工作的指导的基础上，将其制度化为一种司法审查确认程序，即当事人达成的调解协议，只有经过法院的审查和确认，方具有强制执行力。只要调解协议不违背强行法的规定，并在双方自愿的基础上达成，人民法院就应确认其与生效判决有同等的法律效力。如果违背自愿原则或违反强行法的规定，人民法院应对该调

解协议予以撤消，或经双方当事人同意直接转入诉讼程序。

二、行政处理与诉讼的协调与整合

行政处理主要包括行政调解与行政裁决两种形态。通过行政处理来解决民事争议，主要出于特定类型纠纷的处理需要借助政府主管部门的行政权力和专家的作用。其功能主要在于，首先，能够将特定类型的纠纷从司法的管辖中分流出来，有效地减轻法院的压力。其次，由于行政性纠纷解决机关具有一定的权威性和专门性，在解决特定纠纷中既可提高效率和效益，又可能借助专家的力量得到较审判更为合理的解决结果；因此，历来有一部分特定的纠纷是以行政性处理为主的。第三，行政主管机关可以通过对特定类型的纠纷的解决过程逐渐积累经验，形成政策和规范，从而不仅可进行事后的救济，而且有助于积极防止和有效调整今后同类问题的发生。现代社会随着行政权力的日益扩张，其作用社会的范围和领域将不断拓展，其在解决民事争议方面也将会发挥越来越重要的作用。但是，我们不能不看到，我国的行政处理与诉讼之间的衔接问题仍有待于进一步的完善，具体来说，主要表现在以下几个方面：

（一）如何正确处理保护当事人诉权与提倡行政处理的关系。

对于这个问题，我们认为应充分赋予当事人程序选择权。其理由是：第一，诉权是当事人的一项基本程序性权利，保障当事人诉权、扩大司法的利用是当代法治社会的基本精神，并为各国的法律所保障，当代司法改革都是把为公民提供便利、经济的司法救济途径作为重要目标，提倡行政处理民事纠纷，并非是为了取代司法，而是利用行政处理的独特优势，如行政解决的迅捷、低成本、专业性以及综合性等对司法补偏救弊。[①]因此，提倡行政处理与扩大司法利用是可以同步进行的，二者并无本质上的矛盾。第二，限制诉权属于分配正义范畴，如果必须作出一定限制，应由立法机关作出明确规定；在法律无明文规定的情况下，法院不应拒绝立案。目前最高法院有关司法解释将行政处理作为当事人提起诉讼的前提要件是有失妥当的。如1992年1月1日最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第1条规定，当事人因道路交通事故损害赔偿问题提起诉讼时，除诉状外，还应提交公安机关作的调解书、调解终结书或者该事故不属于任何一方当事人违章行为造成的结论。在这里，实际上通过司法解释的形式将公安机关的调解作为交通事故损害赔偿诉讼的前置程序，显然有失妥当。既使对于某些特定的专业领域（如有关专利，商标的争议），有必要将行政处理作为诉讼前置程序的，也应由法律作出明文规定。对于一般情形而言，应通过赋予当事人充分的程序选择权来加以妥当处理。

（二）正确处理行政调解协议的法律效力及其与诉讼的有机衔接。

如同人民调解协议的性质和效力一样，行政调解协议的性质和效力