创新与实干

创新与实干，新形势下人大工作的现实出路

党的十八大站在更高起点，在为党和国家事业进一步发展指明了方向的同时，也给人大工作提出了新要求。报告中关于“必须坚持人民主体地位”“人民民主不断扩大”“推进政治体制改革”“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”和“全面推进依法治国”的表述，对人大工作具有重要指导意义。认真分析新形势下人大工作的责任与使命，笔者认为，各级人大及其常委会可以从以下几点入手，坚持创新与实干并举，在完善人大制度的基础上，推动我国民主政治建设步伐。

代表工作——要完善新机制

十八大报告提出了我国未来民主建设的基本方向，并进一步指出应该从“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”“健全社会主义协商民主制度”和“完善基层民主制度”三个方面入手。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，在上述三个方面中，完善人大制度、推进民主建设可谓重中之重。

要重视人大组织建设。“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”论的提出，意味着各级人大及其常委会的主体地位更加凸显，而完善常委会建设的关键是如何提升委员们的履职能力。委员们的履职能力取决于其专业能力和精力两个因素。随着社会的发展，法律草案的内容越来越复杂，如预算决算的审议越来越专业，这对委员的专业能力提出了更高的要求。缺少专业能力的委员必然在履职空间上受到限制。

要适当设立专职委员。我国“设立专职委员”始于2003年。当年全国人大首次设立专职人大常委会委员，这一举措被视为中国人大制度改革的亮点和中国政治文明建设的重要体现。十八大报告首次把“设立专职委员”写入主题报告，明确指出要“优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力”，这意味着“专职人大常委会委员”改革在党内已经达成共识，各级人大的组织建设将会迈上一个新的台阶。

要完善人大代表结构。十八大报告关于人大制度改革的表述中，有这样一段话：“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。”这是一个新的目标，但要想达成这一目标，还需要有具体的制度作为依托。现行的选举法主要还是以地域代表制作为基本原则，依照各地域的人口数量来分配代表名额，而非依照职业来分配代表名额。因此，要想提高“工人、农民、知识分子代表比例”，关键还在于适当引入职业代表制。

要设立代表联络机构。针对代表履职情况不尽如人意的问题，十八大报告提出：“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”。人大代表只有全面深入地搜集选民诉求，才有可能代表人民的利益。目前代表与群众相对疏离的原因有：没有足够的精力联系群众，没有合适的渠道联系群众。因此，“代表联络机构”的功能应定位为：为代表履行职责提供服务的专门性机构。

权力运作——要注重法治化

党的十八大报告指出：“运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展。”这意味着新一轮政治体制改革将以法律制度完善和法律制度创新为基本切入点。加强对权力的制约，是党在治国策略上经过艰辛探索得出的一条重要结论，也是各级人大履行职权，实现基层民主的重大突破口。

依法治“权”。加强对权力的制约，一个关键性环节就是要加强人大的监督。根据宪法规定，人大是权力机关，从严格的宪法意义上说，政府、法院、检察院是权力机关的执行机关，分别代表人民行使国家行政权、审判权和检察权。人大作为权力机关，不直接行使分别属于政府、法院、检察院的行政权、审判权和检察权。人大有权对其进行监督，这种监督总体上是宏观的，但也不应排除微观。

依规议“事”。人大监督的一个重要原则就是必须坚持党的领导。人大监督坚持党的领导的标志，就是要在监督实践中，坚持党的实事求是的思想路线，按照“三个代表”重要思想和科学发展观的总要求，体现党的意志和人民的根本利益。人大监督必须按照法律规定的程序进行，遵循宪法关于国家机构的规定，处理好同各个国家机关的关系，做到既不失职，也不越权。此外，各级人大及其常委会实行集体负责制，按照民主集中制的原则，集体行使监督职权，个人不能包办代替，必须依规运作、依规议“事”。

依规督“人”。人大及其常委会对“一府两院”进行专项工作评议这一监督形式，虽然在现有法律中尚未有明确具体的规定，但从其实质看，符合宪法和法律精神，也就是说有充分的法理依据。目前，不少地方人大常委会在同级党委的领导下，结合本地实际情况，开展了对同级政府及其组成部门、法院、检察院的专项工作评议。实践证明，专项工作评议这种监督方式对于促进各级国家机关依法行政、公正司法是有效的，但其具体运作方法和程序还需要不断探索和逐步完善。

监督工作——要增强实效性

党的十八大报告明确指出，“要支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”如何强化监督，增强监督实效，笔者认为要做到以下几点：

要突出监督重点，把握监督时机。在监督内容上，要从全局性的问题入手，与党委的思路合拍；从人民群众关注的热点问题入手，与人民群众的愿望合心；从发展中的重点难点问题入手，与政府工作合力。在找准切入点上，要从党委重视、政府关注、人民期盼的问题进行监督，从而达到事半功倍的效果。因此，人大监督要根据形势发展的要求及时切入、针对社会突发事件适时切入、根据政府工作的推进准时切入，切实增强监督实效。

要善于综合监督，丰富监督手段。人大监督的形式较多，每一种监督形式，虽然方式、方法和侧重点不同，但它们之间有着内在的联系，彼此之间有着互补性。因此，在实际工作中，不要拘泥于某一种形式，而要因地制宜，多措并举，尤其是对于“一府两院”工作中的薄弱环节和现实中存在的一些“老大难”问题，不仅仅局限于听一次汇报，提几点意见，而要做好“套餐”，打好“组合拳”，综合运用多种方式，经常抓、连续抓，加强监督的深度

和力度，实现监督效果的最大化。只有实现监督方式一环紧扣一环，人大的综合监督效能才能得到充分发挥。

要强化跟踪监督，加大监督力度。许多问题不是一次视察、检查就能够解决的，需要多次监督，反复监督，“盯住不放”，一抓到底。只有通过“监督——落实——再监督——再落实”的模式，进行跟踪监督，才能强力推动“一府两院”改进工作，解决问题。因此，作为人大监督工作中的重要一环，跟踪监督是保证监督成果转化为工作成效的重要举措，是增强人大监督实效的一个有效途径。

要实施刚性监督，形成监督威力。大胆启用刚性监督，是增强人大监督实效的关键。要提升刚性监督手段的运用，使之常态化而非“点缀品”。大胆探索和运用具有惩戒性、强制性的监督手段是人民的期待，也是增强人大监督权威性的需要。其次，要形成刚柔相济的监督习惯，坚决摒弃那些只讲形式不求实效的作法，既要规规矩矩走程序，更要扎扎实实求实效。

要注重联合监督，凝聚监督合力。人大要善于借助审计、舆论、纪检监察等其他监督力量进行监督，通过多种形式把人大监督、行政监察、党纪检查和检察监督结合起来，形成以人大监督为主体，其他监督手段积极配合的工作格局，促进人大监督实力的丰满和监督实效的进一步提高。此外，人大开展的一些重大监督活动，可以上下联动，形成工作合力，产生联动效应，以求取得更好的监督效果。