浅谈村镇规划管理

浅谈村镇规划管理

摘要/长期以来，特区外的村镇规划建设管理工作一直是一个令人头疼的“老大难”问题。村民、村干部抱怨规划不切实际，好听、好看、不好用；规划人员则认为村民素质低、目光短浅，只知道乱来。最终结果是规划落不到实处，村镇建设随心所欲，七零八落。如何解决村镇规划管理中的这一突出矛盾，做到既能高起点编制好规划，又能真正贯彻执行好规划。

关键词/村镇规划管理存在问题应对措施

1、村镇规划管理概况

村镇是我国农村地区经济社会发展的主要生产力空间组织形态，以村庄和集镇为载体的社会发展单元在我国城乡统筹发展进程中发挥着越来越重要的作用。村镇规划是村庄与集镇规划的总称。其中，村庄指自然村和行政村；集镇指乡人民政府所在地。村镇规划涵盖了城乡规划体系中的部分镇规划（镇总体规划中涉及所辖的村庄规划）、乡规划和村庄规划。

2、村镇规划管理存在的问题

从全国层面看，村镇数量多、分布广、投入产出比不高、生产方式较单一、管理模式多元化等特征显著。在当前国家城镇化快速推进的现状下，村镇规划管理无论是在规划编制还是在实施管理中，都不同程度地表现出“法律依据不足、管理体制不顺、规划地位不清、设置机构不够、管理人才不专、保障经费不多”等复杂而现实的问题。

2.1 法律依据的指导不足

随着我国城乡统筹及城镇化进程的不断加快，当前村镇发展的现实环境已经发生了较为显著的变化，这要求规划工作者必须创新规划编制实施与村镇建设的技术、方法，全面提高规划管理，建设实施的水平和质量，以实现加快城乡加快城乡统筹、推进城乡一体化、全面建设社会主义新农村的目标。现行的《村庄和集镇规划建设管理条例》无法满足新形势下对村镇规划建设和管理的指导需求，而其他法律也没有涉及到村镇规划建设管理，这使得我国村镇规划管理工作在法律方面缺乏有效支撑。

2.2规划编制工作整体滞后

如果没有规划，村镇建设管理就没有依据，村镇建设也就无章可循。我国少数地方政府对村镇规划编制工作不够重视，存在“等、靠、要”思想，在规划资金不到位的情况下，往往简单拼凑村镇规划。同时，村镇规划的编制质量不够高，建制镇详细规划编制率较低，村庄建设规划编制起点低、执行力度不够。

此外，我国村镇规划规模偏小，规划编制费用少，很难请到编制资质高的规

划设计单位。由于当前规划设计单位设计业务繁忙，往往在编制村镇规划前没有做充分的基础调查研究，沿用城市总体规划的模式和城镇规划的技术路线进行规划，过于追求面面俱到，使部分内容不切实际或指导意义不强，抑制了村镇规划真正应该起到的作用。同时，村镇的建设活动在一定程度上还需要依靠村规民约进行约束，因而简单明了、通俗易懂的规划才是村民真正需要的规划。

2.3 村镇建设管理机构不健全

我国基层村镇规划技术和管理力量薄弱，一些村镇仅有一到两名专门管理人员，有的村镇甚至连专门管理人员也没有。这些管理人员的整体专业技术与管理水平较低。

从全国层面看，由于村镇规划建设管理的法律法规依据对村镇规划管理事权的支撑性不足，这使得城乡一体化的规划建设管理无法有效延伸到乡镇，导致了城乡规划建设一体化的政策和目标在乡镇和村庄无法得到有效落实。

2.4 村镇建设管理职能多交叉

我国的县级城乡规划建设系统缺乏统一的协调部门，结构平行设置，导致工作相互干扰、行政效率不高。大部分乡镇建设管理均采用“条块结合”的方法。以“块”为主体的管理体制，在行政上隶属于当地政府，在业务上受上级建设行政主管部门指导。县级建设系统将村镇规划建设管理机构作为派出机构，对其进行垂直管理和监督管理，但一些村镇的领导急于出政绩、树形象，违反规划和法规的现象屡见不鲜，阻碍了村镇规划管理工作的有效开展。

2.5 村镇建设实施管理较混乱

对于违法工程，我国的村镇建设缺乏法律依据，在管理上常常感到无能为力。同时，村镇管理机构的断层，也导致无法立即对违法建设行为进行有效处理，未批先建、少批多建等现象较严重。许多村庄规划实施和管理力度不够，不少村干部对村庄规划建设认识不足，不按规划的要求建设，随意性较大，加上一些村干部的频繁更换，导致规划实施缺乏连续性。

我国村镇规划和建设管理水平的落后，以及建筑技术力量及服务的缺乏，导致村镇盲目地建设和发展，居住分散，增加了基础设施配套的成本，特别是一些农村的村民在新建住房时，不按规划选址、不按图纸施工，不仅施工不规范，在竣工后还不验收，增加了村镇规划的管理难度。

3、村镇规划管理存在问题的应对措施

3.1 制定和出台下法律法规、文件

政府应高度重视村镇规划建设管理工作，村镇规划建设管理是城乡规划建设工作的重要一环，同时也是城乡规划建设管理工作中的的薄弱环节。随着经济社

会的加快发展，规划管理范围从城市扩大到镇、乡和村庄，村镇规划及其监督管理活动亟待制度规范：《城乡规划法》对城市、镇、乡、村庄规划编制及管理制度的规定比较原则需进一步细化和明确。因此，构建科学完善的村镇规划管理制度急需通过地方性法规予以落实，并对《城乡规划法》中的一些授权性和原则性规定进行细化。

3.2 全面推进村庄规划编制工作

由于历史、自然和经济社会发展等原因，村庄规划编制工作滞后，村民无规划建房现象普遍。为切实解决村庄规划编制工作滞后和管理缺位问题，启动村庄规划编制试点工作，城乡规划主管部门认真履行职责、深入探索、积极推进、结合实际，为全面推进村庄规划编制工作奠定基础。

为实现城乡规划建设从上到下的有效监管，在乡镇设立村镇规划建设管理站所，以解决村镇规划建设管理不到位和缺位的问题。具体做法为：批准设立的村镇规划建设管理站所为乡（镇）人民政府直属财政全额拨款的事业单位，机构规格为股所级，核定事业编制人员1至3名，主要职责是宣传贯彻国家和省、市有关乡村规划、建设和管理的法律、法规及方针政策；组织实施本乡镇的村镇建设发展规划；负责本乡镇范围内村镇规划建设管理工作等。

3.3 科学强化村镇规划管理工作

充分结合地方实际，建立和健全组织领导机构，要求未设立村镇规划管理机构的乡镇或暂时不具备单独设立规划建设管理站所的乡镇，在国土资源所加挂村镇规划建设管理机构牌子，并明确专人负责此项工作。

同时，明确要求严格落实规划监督管理制度，加强对村镇规划编制、修改、审批和实施管理的监督检查，进一步增强“对依法批准的村镇规划，未经法定程序不得修改”的法律意识。

3.4系统分级开展技术人员培训

按照分级负责、各司其职的要求，建立和健全分级培训制度，加强对以乡镇干部和村干部为主、以新农村建设指导和大学生村官为辅的规划编制队伍建设，采取现场指导和组织技术培训等灵活多样的形式，进一步提高规划编制队伍的素质。城乡规划主管部门积极做好对各市、县两级骨干人员的培训指导；市级政府负责做好对乡（镇）规划管理人员的培训教育；各县（市、区）政府负责做好对村庄规划管理人员的培训管理。通过分级培训，使相关人员能够真正胜任村镇规划编制工作，为规划编制工作提供技术保障。

4、结语

对村镇规划管理的法律和机构建设进行探讨，是有效解决村镇规划管理问题的前提和基础，也是进一步积极稳妥地推进城镇化和城乡统筹的必然选择。