中国社会保障制度的现状_问题与发展_林嘉

河南省政法管理干部学院学报2005年第5期(总第92期)

编者按:我国正处在改革社会保障制度、制定社会保障法的过程中,社会保障法的完善关系到和谐社会的构建,为此本刊特编发2005年5月12日中国人民大学劳动法和社会保障法研究所举办的“中国—法国社会保障法高级论坛”中的部分会议论文。这几篇论文深刻分析了社会保障法的价值源流和功能、我国社会保

障法的现实需求以及社会保障法律制度的现状和问题,以比较和历史分析的方法提出了养老保险法律制度的改革建议,并就包括社会保障基金的融资、非法用工、生育待遇等难点问题提出了自己的见解,相信对于促进社会保障法的学术研究和制度完善具有重要的启发和借鉴价值。

中图分类号:D926.13　文献标识码:A 文章编号:1008-6951(2005)05-0001-19

中国社会保障制度的现状、问题与发展

林　嘉

(中国人民大学法学院,北京100872)

中国改革开放以来,经济以前所未有的速度发展,其成就为世界所瞩目。在经济发展的同时,社会也获得全面发展,人民生活水平大幅度提高,适用社会主义市场经济秩序的社会保障制度已基本建立。社会保障制度已成为当前构建和谐社会的重要内容。

一、中国社会保障制度的建立和发展(一)我国传统社会保障法律制度的建立1949年新中国成立即着手建立社会保障制度。1951年2月26日政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《保险条例》),《保险条例》的颁布实施,标志着我国除失业保险外,包括养老、工伤、疾病、生育、遗属等的职工社会保险制度已初步建立。该法规适用于国营企业和部分集体企业。与此同时,国家机关工作人员的社会保险制度也以颁布单行法规的形式逐步建立起来。此后的三十多年,国家也颁布了许多相关法律法规,建立起了适用于计划经济时代的社会保障制度。

(二)改革开放以来我国社会保障法律制度的重构改革开放以来,我国开始了社会保障制度的重构。这一过程与国家经济体制改革是同步的。从20世纪80年代开始,在部分城市实行社会保险制

度的试点改革,继而在全国范围内实行,经过20年的努力,我国已建立起了适用市场经济秩序的社会保障制度。目前我国社会保障制度基本包括两大部分:一是完全由国家财政支撑的项目,包括对社会弱势群体的救助、对军人及其军烈属的优抚安置、对无依无靠的孤老残幼、残疾人员以及社会大众举办的社会福利和有关的社区服务,完全属于国民收入再分配范畴,充分体现社会公平;二是由用人单位、职工个人缴费、国家给予适当补助的三方共同筹资的项目,包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等①,属于社会保险范畴,其中,养老保险和医疗保险实行个人账户与统筹相结合,其他三项保险属于完全统筹的项目。与前项内容比较,现行我国社会保险是在劳动者与用人单位建立劳动关系的基础上实行的,既体现公平与效率,又注重权利与义务相结合。

1.养老保险制度。实行社会统筹和个人账户相结合的办法,在全国范围内建立了职工基本养老保险个人账户。1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,明确规定企业缴纳基本养老保险费的比例,一般不得超过企业工

①目前我国有关社会保险法律规定,属于用人单位、职工个人和国家三方共同缴费的项目是养老保险、医疗保险和失业保险,生育保险和工伤保险主要由用人单位缴费、国家财政给予适当补助。

收稿日期:2005-06-07

　作者简介:林　嘉(1962-),女,广东韶关人,中国人民大学法学院教授、博士生导师,中国人民大学劳动法和社会保障法研究所所长,兼任中国劳动法学会副会长。

资总额的20%,个人缴纳基本养老保险费的比例, 1997年不得低于本人缴费工资的4%,1998年起每两年提高1个百分点,最终达到本人缴费工资的8%。按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户,个人缴费全部记入个人账户,其余部分从企业缴费中划入。个人账户储存额只用于职工养老,不得提取支取。截止2005年3月底,全国养老保险参保人数16554万[1]。

2.医疗保险制度。1994年经国务院批准,国家体改委、财政部、劳动部、卫生部印发了《关于职工医疗制度改革的试点意见》,明确提出职工医疗保障制度改革的目标是建立社会统筹医疗基金和个人账户相结合的制度,并使医疗保险制度逐步覆盖城镇所有劳动者。1996年国务院再次批准了《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》,在全国范围内进行了医疗保险制度改革的试点。1998年国务院正式发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发[1998]44号),规定城镇所有用人单位,包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工,都要参加基本医疗保险。基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳,用人单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右,职工缴费率一般为本人工资收入的2%。基本医疗保险统筹基金由统筹基金和个人账户构成,职工个人缴纳的基本医疗保险费,全部计入个人账户,用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分,一部分用于建立统筹基金,一部分划入个人账户。该决定明确了建立城镇基本医疗保险制度的目标。截至2005年3月底,全国医疗保险参保人数为12708万人。其中,参保职工人数为9238万人,参保退休人员为3470万人[2]。

3.失业保险制度。1999年1月22日国务院在1986年和1993年待业保险规定的基础上,再次发布了《失业保险条例》,该条例进一步扩大了失业保险的范围,调整了失业保险基金的来源。按规定,城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工都要参加失业保险,城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费,城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹。截至2005年3月底,全国参加失业保险人数为10441万人,领取失业保险金人数为411万人[3]。

4.工伤保险制度。2003年4月27日国务院颁布《工伤保险条例》,规定所有企业及其职工都要参加工伤保险制度,由用人单位交纳工伤保险费,工伤保险实行社会统筹,设立工伤保险基金,对工伤职工提供经济补偿和实行社会化管理服务。该条例对工伤的范围及其认定、劳动鉴定和工伤评残、工伤保险待遇、工伤保险基金的管理和使用等问题都作了具体规定。截至2005年3月底,全国工伤保险参保人数为7009万人,享受工伤保险待遇人数为29万人[4]。

5.生育保险制度。1994年12月,劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》,规定生育保险按属地原则组织,生育保险费用实行社会统筹。生育保险基金由企业按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费,建立生育保险基金。生育保险费提取比例一般不超过企业工资总额的1%。女职工在生育期间可享受生育待遇。截至2005年3月底,全国生育保险参保人数为4488万人[5]。

6.社会救济方面。国家开始更多地关注社会弱者,为了解决社会低收入人群的生活,1999年9月国务院发布了《城市居民最低生活保障条例》。根据规定,享受城市最低生活保障制度的对象主要是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。据统计,全国城镇享受最低生活保障金的人数1998年为184万人,1999年为266万人, 2000年为402万人,2001年为1170万人,2002年为2064万人,到2003年9月底为2180万人[6]。

二、当前社会保障制度面临的主要问题

社会保障制度的建立,对于保障公民的基本人权、维护社会稳定、发展社会主义市场经济、实现社会正义与公平等方面有着积极的作用。当前,我国社会保障制度还面临着许多问题,主要有:

(一)社会保障的覆盖面问题

社会保障的覆盖面直接影响到社会保障制度的适用范围,它关系到社会成员中有多少人能够直接享受到社会保障权利,关系到社会保障制度的作用能否充分发挥。目前我国社会保障的覆盖面还比较低。例如,在社会保险五险中,养老保险是参保人数最多的,但也只有16554万人,而我国城乡就业人员为73740万人,其中第一产业从业人员等于第二、第三产业从业人员之和①。从上述参加社会保障的人数与从业人员的人数相比看,我国社会保障覆盖面仍然很低。目前,乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业就业人员以及许多灵活就业人员大多没有参加社会保险,而这部分人员占从业人员的比例逐

①第一产业从业人数为36870万人,占50.0%;第二产业15780万人,占21.4%;第三产业21090万人,占28.6%。资料来源:h ttp:// w w .