第二节港口政策与法规的概念

第二节港口政策与法规的概念

国家宏观调控的手段分为：经济手段，行政手段和法律手段。法律作为上层建筑，是为经济基础服务，为促进社会生产力发展服务的。制定港口法，以法律手段加强对港口的管理，维护港口秩序，其最终目的，是为了促进港口的发展。

港口政策与法规作为法学体系中的一个分支，目前还没有统一的定义。《海商法大辞典》中认为港口法是调整港口建设、交通、安全、商务、卫生、税收、环境管理等方面各有关方的权利、义务关系的各种法律规范的总称。

港口政策与法规与其他法律一样有狭义广义之分。狭义的港口政策与法规就单指《港口法》这部法律本身而言；而广义上的港口政策与法规则不局限于《港口法》这部法律，还包括其他一切有关规定港口问题的法律、法规、规章及政策。我国在2004年1月1日施行《中华人民共和国港口法》是狭义的港口政策与法规，其结束了长期港口无法可依的尴尬局面。为加强港口建设管理，规范港口建设市场秩序，保证港口工程质量，交通部运输部又相继出台了《港口规划管理规定》、《港口建设管理规定》、《港口工程竣工验收办法》、《港口经营管理规定》等配套规章。在此笔者以狭义港口政策与法规为基础，以其他主要的有关规定港口问题的

法律、法规、规章及政策为范围，深入全面地研究港口政策与法规。

每门学科都有各自的调整对象和调整方法。确定港口政策与法规的概念，首先应明确港口政策与法规的调整对象。确定港口政策与法规的调整对象主要有两个步骤，首先要确定该其所要调整的核心社会关系，然后再根据其所调整的核心社会关系对与核心社会关系相关的其他社会关系进行筛选，做好学科与其他学科衔接和区分工作。其中，最为关键的是港口政策与法规所调整的核心社会关系的确定。

一、港口政策与法规调整的核心社会关系

《港口法》所要调整的核心社会关系有以下三种模式可供选择：

（一）全面的港口关系

港口是一个特殊场所，是一个具有相应码头等设施，为船舶、货主、旅客提供港口设施、拖带、装卸、储存、驳运、理货、候船和上下船服务的场所。港口内的各种社会关系极为丰富和复杂，港口内基本上就是一个小社会。目前在发达国家中出现的集物流、生产加工、贸易、金融为一体的第四代港口充分体现了港口的这一特点。港口从具有简单的装卸功能发展到具有生产加工功能，再发展到具有贸易金融功能，呈现社区化的趋势是世界性的，是全球经济发展和紧密

联系的必然结果。将这样一个特定区域内的错综复杂的社会关系作为港口政策与法规的调整对象在理论上是成立的。事实上，我国已有此种立法的先例，如《香港特别行政区基本法》就是对我国领域内某一特定区域的基本政治、经济关系进行调整的法律。这种做法的好处在于能够充分反映港口在现代经济活动中的枢纽作用，统一协调港口内的各种经济法律关系，促进港口发展，为国民经济的健康发展创造条件。

但是，理论上的可能性并不意味着实践中的可操作性。理由主要有两点：第一，我国的立法传统历来是行业性的单项立法，除基本法律外，几乎所有的立法都是就某一特定的社会关系如海事海商、民航、土地、银行、保险等进行规范的，这些法律效力及于全国。如果就港口作一专门的区域立法，势必与我国的立法传统产生矛盾，而香港特别行政区基本法能够成立则有其特殊的政治、历史的原因，很显然港口并不具备这样的条件；第二，全面的港口关系过于复杂，几乎包括了全部的国家管理内容和社会经济关系，用一部法律调整如此复杂的关系，此部法律能否出台尚有疑问，即使出台因其必将涉及多种法律关系，涉及多个管理部门，执行起来就更难了。

（二）广义的港政关系

政企分开是我国改革的一项基本方针，港口的政企分开也势在必行。但是什么是港口的政企分开，如何进行港口的

政企分开，在理解上却有很大差别，核心是在对于什么是港政的理解上。一种看法认为，港口的政企分开早已完成了，1984年港监从港口中分离出去就是港口的政企分开，目前港口已经没有完整的“政”了，更谈不上政企分开。还有一种看法认为，政企分开的前提是“还政于港”，只有先还政于港才能政企分开，否则将形成“一港两政”而不是“一港一政”。这些看法的共同之处在于把港务局和港口目前行的（或者应该具有的）行政职权视为一个整体作为港政。抛开其他方面的问题，这种理解确实不失为设定港口政策与法规调整对象的一种模式。港口是由一个或者若干个确定的区域组成的场所，包括水域和陆域。人们普遍认识到，世界经济发展到今天，在商品的生产与消费之间的买卖、运输活动，已从原来单个的、局部的经济行为发展到具有紧密联系的、全球性的流动，即所谓商流和物流。在世界性的商流和物流中，港口是其流通网中的“结”。各种运输方式要在港口汇集，各种经济关系要在港口运作，港口独特的地理位置、无可替代的经济功能使其在各国的国民经济和社会发展中都占据了十分重要的地位。由此来看，在港口设立统一的港口管理机构，对港口水域和陆域实施统一的管理，对于提高港口效率，完善港口管理，发展港口事业，促进经济发展是有很大好处的。而且港口还是国家对外开放的窗口，统一的港政管理有利于形成简捷、合理、高效、有力的对航行国际航线船

舶进出我国港口的管理制度，对于维护国家主权、促进对外经济交流、发展国民经济将起到很大作用。

从港口管理方面看，统一港政十分必要。然而港政的统一管理必然与水上交通安全的统一管理产生矛盾。根据法律规定，沿海、内河水域的水上交通安全是由水上交通安全管理机构统一实施管理的。《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第二条规定“本条例适用于在中华人民共和国内河通航水域航行、停泊、作业的一切船舶、排筏、设施和人员，以及船舶、排筏、设施的所有人和经营人”。《中华人民共和国海上交通全法》第二条规定“本法适用于在中华人民共和国沿海水域航行、停泊和作业的一切船舶、设施和人员以及船舶、设施的所有人、经营人。”港口管理和水上交通安全的统一管理产生矛盾的问题关键在于港口是由水域和陆域两部分组成的。从水域的统一管理角度，港口水域是全国水域组成部分，从港口的统一管理角度，港口水域是港口的组成部分，矛盾因此而产生。

如将港口陆域和水域放在一起，坚持所谓的“港政统一”，这种统一的港政将无主体能够行使。若把统一的港政交由水上交通安全管理部门行使，将使水上交通安全管理部门的职权扩大到陆域上来，而且在某些方面还会超出水上交通安全管理部门的职责范围，这显然是不合理的；若把统一港政交由港口管理机构行使，将使港口水域脱离开整个水域