浅析行政执法风险及其规避

浅析行政执法风险及其规避

随着经济社会的不断发展，行政执法相对人法律意识的不断增强，社会监督机制和国家法制建设的不断完善，以及对行政执法过错追究力度的不断加大，行政执法已成为了人们所谈论的“高危行业”，行政执法风险与行政执法行为似乎成为的孪生兄弟。行政执法风险是指国家行政执法部门在行政执法过程中，由于某种原因，对行政相对人和社会造成危害，带来负面影响，而被纪检、司法等部门追究责任的一种社会现象。

行政执法从本质上讲就是提供一种社会公共服务，而行政执法的作用是保护合法的行为，但在保护合法行为的同时就会对非法利益进行打击和惩处,在保护和打击之间取舍，就会出现冲突，必然就会造成矛盾的存在，也就是说执法风险的存在。行政执法风险有着存在的必然性，然而，如何规避行政执法风险，提高行政执法能力，维护社会方方面面的和谐稳定，已成为当前行政机关部门在履行职责过程中不得不解决的问题。

一、当前行政执法风险表现情况及原因

我国入世后，随着社会经济的发展和行政管理机关监管事务领域的拓宽、监管责任的加重，执法监督机制的不断完备，以及国家法制建设的不断完善和对行政过错追究力度的不

断加大，行政执法风险越来越大。

（一）基层行政管理机关工作人员自身业务素质的现状导致产生行政执法风险。

基层行政管理机关是行政部门执法的前沿阵地，基层行政执法干部的业务素质，执法形象与整个国家行政管理部门工作的水平和质量是息息相关的，而国家行政管理工作的水平和质量直接关系到改革开放和经济建设的成效，关系到人民群众的生命财产安全。

1、在行政执法过程中，基层行政执法工作人员大多数情况下是注重实体法，轻视程序法，由此导致行政执法风险增大。程序法是行政执法的操作规程，是行政执法必须履行的程序。往往一些基层行政管理机关工作人员在认识上偏重于实体，认为只要是达到行政执法目的，可以不必要严格的去遵循程序法。而《中国人民共和国行行政处罚法》对行政执法程序有着严格规定，“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证

件”。然而，人民法院对行政案件进行行政诉讼的基本原则之一是“对具体行政行为实施合法性审查原则”、“行政诉讼只能对合法性进行审查”，合法性审查包括“具体行政行为是否符合主体权限、内容和程序等方面的法律规定；也包括是否符合法律规定的内在精神和要求，是否符合法律的目的”。因此，如果行政执法的程序不符合法律的规定，人民法院进行行政诉讼时审查到行政执法程序的不合法性，就可以判定行政执法机关败诉。

2、行政执法人员在进行行政自由裁量时，有失合理性，公平性，由此造就了行政执法风险。我国国情存在的某些因素，并且存在的行政事务和行政管理相对人的复杂性，决定了绝大多数行政管理规定不可能将处罚条件与处罚内容，处罚额度等进行一一对应，仅仅只是规定了行政处罚的幅度，赋予了行政机关行政自由裁量权。可是，在行政执法过程中，进行行政自由裁量时，行政执法人员所作出的某些行政行为不太合乎逻辑，存在不公平性，违背了合理性、公平性原则，由此增大行政执法风险。

3、部分行政执法人员的执法定位偏差，致使行政执法风险产生。行政执法人员的执法随意性，以及执法就只是执法而不进行疏导。个别执法人员不会做详细耐心的解释说服工

作，简单执法，一罚了之，不加教育，往往引发当事人的对立情绪，直接影响行政执法人员形象和政府形象。行政执法人员不严格履行法律赋予的职责，实施行政行为不完全彻底的“作为”，或行政执法人员应当依法作出行政行为，却未作出行政行为的“不作为”；或者行政执法人员在履行法律职责中滥用行政权力的“乱作为”等，导致执法风险产生。

4、行政执法人员暴力执法，给自身和行政机关造就了行政执法风险。粗暴的执法态度直接影响执法工作的顺利进行，还会严重伤害到行政执法相对人的自尊心，进而产生抵触情绪，甚至暴力抗法，从而使正常的执法行为演变成为了执法事件，导致执法风险。

5、行政执法人员在行政执法过程中不廉洁行为，导致产生行政执法风险。行政执法人员在行政执法过程中，直接或间接收受行政执法相对人贿赂或接受其好处，不但会使行政执法不公，还会使违法行为得不到有效的惩处，往往还会促使自己走上一条不归路。这种事例在行政执法人员身边一直都在不间断地发生，

（二）由于我国各项政策、法律法规因素，导致产生执法风险现象

各职能部门均在政策、法律法规明确规定下实施各自的行政职权。然而现行政策、法律法规规定上客观存在着的交叉、遗漏，相应的导致行政执法机关发生行政执法不作为，极易孕育执法风险。

1、利益机制的误导。现行法律法规和财政体制，行政执法部门为了用较少的工作量来获取尽量大的利益收入，便会不严格按照法律规定进行对违法事件的处理，甚至采取打“擦边球”的形式进行处理，由此促进执法风险产生。

2、执法职能交叉错位。现行法律和财政体制，会致使各相关行政职能部门对同一违法事件，如都能有行政机关进行处理的前提下，有利的自己会处理，而无利的却相互推辞，最终违法行为均没能等到纠正，导致行政执法行为缺位，从而在不经意间便酝酿了行政执法的风险。

（三）执法环境不容乐观，导致行政执法风险。

行政机关的行政执法，其执法环境往往会导致行政执法风险的产生，这是行政执法风险产生不容忽视的一个重要因素。

1、行政执法被不合法的监督。行政执法应该受到政府、职能部门和人民群众对行政执法的依法监督，对行政执法是一种有效的促进和监督，往往这些良性的监督，会确保行政执法合理、合规、合法。而并非所有的监督均是良性的，存在的不正常、不合理的监督、制约、阻碍和抗拒，在某种情况下甚至反对行政执法。它的存在具有极大的危害性，往往使行政执法不能依法进行或不能正常行政执法。

2、行政执法相对人的暴力抗拒执法。因行政执法相对人由于法制观念不强，行政执法本来就会损害到行政执法相对人的切身利益，其就会采取异端暴力的方式对抗行政执法。这种风险危害最直接，直接危及行政执法人员的生命健康和安全，并且产生的负面影响较大。据悉，随着广州亚运临近，广州市交警支队，在全市持续开展道路交通秩序整治，重点包括五类特殊车辆、酒后驾驶、路内停车、涉牌涉证等专项整治在内的多项整治，整治屡受阻挠。据不完全统计，自广州市开展“五类车”专项整治行动开展以来，共发生暴力抗法事件13起，迄今已有10名警察在专项行动中受伤，至今仍有3名民警肢体骨折在家养伤。

二、规避行政执法风险的建议

规避行政执法风险，本着标本兼治，内外齐抓共管的原则进行。从当前情况看，建议从以下几个方面着手来规避行政执法风险。

（一）确立依法行政和行政执法新理念

依法行政是规避行政执法风险的一个主要途径。行政执法机关应端正执法观念，把思想认识统一到“三个代表”重要思想上来，做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。并且要培育行政执法人员公开、公平、公正的执法原则，端正执法观念，坚持正确行使自由裁量权，严格法律法规的规定进行行政执法。

确立新的行政执法理念，“以人为本”创新和规范行政执法行为，规避行政执法风险。首先树立“人本执法”理念。行政执法必须最大限度的体现以人为本、执法为民，把维护最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，要特别注重保护人民群众的身体健康和生命安全，注重维护和尊重当事人的人格尊严。其次树立“公正执法”理念。行政执法必须遵循公平、公正、公开原则，对不同区域、不同职业、不同所有制的当事人，应当平等对待，不得歧视；行使自由裁量权必须

符合法律目的，充分体现公平、正义，不受当事人职务、关系、态度的干扰。通过公正执法，促进市场主体公平竞争，保障社会秩序和谐稳定。第三树立“科学执法”理念。在行政执法过程中，要严格落实好科学发展观，注重科学合理，发挥好行政执法在社会事务管理活动中的引导、规范、协调和保障作用，促进经济、社会的全面、协调、可持续的和谐发展。第四树立“严格执法”理念。行政执法必须依照法律、法规和规章的规定进行，在注重实体合法的同时，要注重程序合法；防止和杜绝行政乱作为、行政不作为行为的产生。第五是树立“责任执法”理念。行政执法机关必须依据法律、法规和规章的规定履行职权，同时也应承担起相应的法律责任；行政执法违法或者不当，必须依法承担法律责任，充分体现权力和责任相统一，切实做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。

（二）提高行政执法队伍整体素质

古人说：欲造物，先造人。建设一支政治素质好，熟悉法律、精通业务、执法水平高的行政执法队伍，是推进行政执法规范化、法制化建设的关键，是实现职能到位的重要保障针对现实情况，采取措施，尽快提高队伍素质，特别是行政执法人员的整体素质，是摆在当前一项紧迫任务。实践证明，执

法质量的高低主要取决于执法人员素质的高低，而行政执法人员素质包括政治思想素质和业务素质两个方面，其中政治思想素质占有比较重要的地位。有了较高的政治思想素质，业务素质可以通过执法人员的责任感和敬业精神在工作、培训和自觉钻研中逐步提高。对此，首先要抓好行政执法人员政治思想培训，有针对性的做好执法人员的思想教育工作，转变执法主体对自身定位的认识不足，树立民本思想，教育执法人员正确处理义利冲突，不义之财不能取。加强职业道德教育，树立执法荣誉感，正气观；其次是经常举办规避执法风险专题辅导课，深入分析了执法风险的类型、产生的根源，以及规避对策，使行政执法人员加深对行政执法风险的理解，掌握规避的方法，消除了畏难忧虑情绪，鼓舞队伍士气；另一方面积极研究制订全年教育培训计划，结合形势发展，采取多种形式对各项业务工作开展培训，不断提高执法人员的业务知识能力以及自我保护能力，建设一支高素质的执法队伍以适应新形势下行政执法工作的需要，努力降低由于自身因素导致的执法风险。

（三）强化行政执法监督责任制，完善制约机制。这是规范行政执法行为，促使执法人员秉公执法，廉洁执法的重要保证。建立岗位责任制，执法公示制，过错追究制等，并将执法活动臵于当地党委人大执法监督下，进一步规范行政执法

行为。通过加强监督检查，不断规范行政执法人员的行为，督促工作落实到位，从而有效地降低行政执法风险。

(四)制定并完善法律法规，规范执法行为，特别是对了自由裁量权的行使进行严格规范，杜绝行政处罚不公可或执法的随意性，从而降低行政执法风险。在我国众多行政执法机关中，都不同程度地对行政自由裁量权进行过规范，但湖南省工商局规范行政处罚自由裁量权取得了骄人的成就。该局制定了7万多字的《湖南省工商部门行政处罚自由裁量权实施办法》，对每一种工商执法的自由裁量权都进行了严格的规定，率先在全国设立了一杆工商执法“标尺”。过去，对可罚款可不罚款的案件一律罚款，对可多罚可少罚的一律多罚。现在实行就低不就高的自由裁量原则，能不罚款的一律不罚款，能少罚的一律少罚，放水养鱼，为企业和个体户的发展创造宽松环境。也为人民群众维护自己的合法权益提供了有力保障。

（五）加强协调联动，进一步做好“执法结合”的文章，改善执法环境。努力处理好执法与服从地方党政领导、部门执法与联合执法、执法与宣传等关系，营造良好的外部环境和舆论氛围。

在工作中，应坚决服从地方政府和上级领导，自觉接受广大人民群众的监督。凡重大业务活动和重要案件查处，坚持事先请示汇报，积极争取地方政府和上级领导的重视、支持。当地方政府的行政命令与部门职能相冲突时，应做好解释、沟通、宣传、协调工作，必要时向上级或相关部门反映情况。

其次应通过报纸、电视、广播以及其他多种形式，努力普及法律知识，增强社会各界的法律意识，使得法制建设与人民群众的法制观念逐步协调。这样，可以取得群众的理解和支持，有效减少行政执法中可能出现的矛盾和冲突。

第三应加强与职能部门和相关单位的联系和沟通，以取得相关部门的配合和支持。比如，与司法部门搞好协调配合，形成执法合力；与执法监督部门加强信息互通，形成执法后盾；与上级部门及同行加强信息联系，形成执法网络。

第四领导机关及领导同志要满腔热情、旗臶鲜明地支持执法人员依法开展执法活动，对以暴力袭击执法人员的事件，要支持、组织有关部门进行严密侦查，依法处理。

（六）提高每次行政执法的社会认知度和美誉度。每一个执法部门都有自己的不同职责。行政执法人员在其位就要谋其

政，不能让职责缺位，要有法必依，执法必严，违法必究。因为行政执法机关只有履行了职责，各项社会事务管理公平有序了，每次行政执法结果都能得到社会的认知和赞赏，人民群众才能对社会放心，对党和国家放心，对行政执法机关放心。