社会工作专业服务与基层政府治理

作者，社会工作者是社区工作者的组成部分之一；社
会工作者和志愿者的区别就在于是否具有“社会工
作的专业资格”；社会工作者也不等同于心理咨询
师，心理咨询师在介入时比较重视个体的心理变化，
社会工作者则比较重视个体的社会环境变化。但是，
社区居民对 NH 区社会工作实践推进知晓程度是比
较高。
第二，专业社会工作服务要以社区居民的需求
由于社区是社会最基层的“细胞”，因此它需要
本文系 2009 年国家教育部人文社会科学研究规划基金项目（09YJA840036）的阶段性成果
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江 苏 社 会 科 学 2011 年 第 1 期
社会学研究
面对日益多元化和异质性的民众需求，当政府的行 了政府管理不断优化和社区自治培育不断提升的
政管理和处置是无法达成有效满足，政府必须要转 “双赢”格局。
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社会工作专业服务与基层政府治理
首先，注重专业社会工作服务导入的组织制度 建设，形成了“三级”组织框架，为政府和社区的互动 搭建了以政府为主导的组织平台。“第一级”在区委 成立了社会工作委员会，由区委常委组织部长担任 书记，分管副区长担任副书记，21 家职能部门为成员 单位，办公室设在区民政局，同时在区民政局增设 “社会工作科”。“第二级”在街道成立社会工作领导 小组，并设立社会工作部和社会工作服务中心。“第 三级”在社区成立社会工作室，（已建立 19 个，这些 是未来社会服务机构的萌芽）。“三级组织”之间形成 “上下互动”，即在区级层面出台了“1+5”的相关配套 文件和规划[6]；街道层面落实经费保障和社会工作服 务的项目；社区层面积极推进基层专业社会工作服 务，以拓展社区志愿者服务资源的整合空间。
关键词 基层政府 社区 社会工作 实证研究
马 良，浙江工商大学教授
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在 2010 年 《国 家 中 长 期 人 才 发 展 规 划 纲 要 （2010 -2020）》中“ 社 会 工 作 专 业 人 才 ”成 为 了“ 第 六 支”独立的人才队伍[1]。至此，社会工作人才队伍建设 和专业社会工作服务进入了国家战略层面。尽管说 改革开放以来，经济高速增长，但社会建设还相对滞 后，并产生了众多社会结构失衡状态。这种现象已经 严重制约了经济、社会的可持续发展。中国的发展必 须要实现由经济体制改革“单兵突击”转向，政治体 制、社会体制和文化体制全面建设的“齐头并进”。而 在社会建设推进过程中，基层政府的职能转变和专 业社会工作服务体系建设将是最重要的制度性框架 之一。
60 岁以上：23.0% 流 动 人 口 ：6% 大 专 及 以 上 ：31.4% 340-980 元：14.7%
近于 NH 区的最低生活保障线）。 作为试点，该区始终把政府和社区双向互动作
为基层社会管理体制创新的关键。他们明白现代社 会众多社会问题是无法单一依靠经济发展来解决 的，反过来，社会问题的尖锐化，必将为成为经济发 展的制约性因素。因此要从深层次来解决社会问题， 必然要依靠社会管理体制的改革和创新，即社会建 设的推进，特别是加大整个社会的“福利投资”，这不 仅有利于实现由简单体力劳动者向综合能力高的劳 动者转变，给经济发展带来“新动力”，而且有利于实 现由传统的“群众性”社会向现代公民社会的转向， 给社会发展带来稳定的基础。
然而，社会转型，社区居民也从“单位人”转向了 “社会人”，面对着在公共服务领域内的“市场失灵”
和“政府失灵”，社区作为最基层的社会性组织参与 公共事务治理具有天然的合理性。社区是城市社会
建设和管理的基础环节，也是各种社会矛盾的交汇 点和聚集点。从公共管理角度看，它是城市管理的 “神经末梢”；从政府权力的角度看，它是国家行政权 力在城市延续的最底层，是城市公共权力的起点与 发展基础；从公民社会的发育看，社区是公民精神培 育和公民组织的发源地[5]。因此该试点区也认为“十 二五”期间的“转型升级”，不仅要看经济增长模式的 变革，更加重要的是社会发展的“转型升级”。
很高，即有 73.3%的调研对象“知道或听说过社会工
作”；有 31.0%的居民把社会工作者定义为“专业助人
者”；有 34.4%的人认为社会工作者就是“社区工作
者”，有 31.3%人把社会工作者等同于“志愿者或义
工”；还有 3.0%人把“社会工作者”与“心理咨询师”混
同起来。尽管说，专业社会工作者不能等同于社区工
秩序，而且能够增加社区社会资本，为基层社区重建 服务体制的全面导入，来推进新一轮的社会建设。经
社会信任[4]。
过几年的努力 NH 区已有能力，且有实力来构建城乡
在中国，社会工作的出现与形成是有一个渐进 一体化的“适度普惠”的社会福利体系。
的过程的，它随着社会转型的出现逐步的由过去的封
为了了解 NH 区的基本情况，2010 年我们组织
设”试点实验区，该区的基层政府在社会治理过程 占到总人口 19.24%的现实；基层民众的生活相对富
中，把专业社会工作服务提供作为塑造政府和社区 裕，但贫困家庭比例仍有 14.7%（980 元/月的标准是
双向互动的基层社会管理新体制的现实途径，形成 2010 年 NH 区的最低工资标准，340 元/月的标准接
对参加社区 活动的态度
积极参加 被动参加 被强制参加
无所谓
百分比 55.7 7.0 2.0 35.3
从这里我们可以看出，基层群众有很强烈的社
区参与欲望，这是很好的“社会资本”，但同时我们也
看到社区工作者迫切需要实现社会工作“专业身份”
的转变，基层群众对社会工作专业服务的需求是迫
切的。在基层政府治理中要实现社区居民的角色从
其次，注重社会工作专业人员的自律性机构的 发育，成立了区级的社会工作协会，为政府和社区互 动搭建了一个以民间组织为主导的组织平台。目前 NH 区的社会工作专业人才和专业服务都立足于基 层社区，已经拥有全国社会工作职业水平资格证的 有 84 位。首批入会的单位会员 33 家，个人会员 55 名。协会作为一个行业性组织，充分发挥“自我成长、 自我管理和自我服务”的社会性功能，通过营造社会 工作的社会文化来推动政府社会政策的调整，同时 承接政府社会工作公共服务的输送。
下面我们以浙江省 NH 区的调查为例，来认识社会工 查的形式，发放问卷 300 份，有效回收率 100%。我们
作在形成与发展中表现出来的成效与问题。NH 区是 调查的基本情况是（见表 1）：男女性别比适当且老年
国家民政部第一批 （2007 年）“社会工作人才队伍建 人口比例较高，这基本符合 NH 区“60 岁以上人口”
“被管理者”、 “被服务者”、 “被志愿者”和“被组织者”
转向为“自我管理者”、 “互助服务者”、 “自觉志愿者”
和“自我组织者”也要有一个过程。
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三 、NH 区 社 区 导 入 社 会 工 作 专 业 服 务 的 优 势和局限
49.3%的社区居民选择了“亲朋好友”；38.7%的人选 择“社区及其干部”，4.7%的人会向“街道及其干部” 求助；还有 6.7%的人选择“其他”。这表明社会工作专
为本。这样社区居民的社会参与欲望就很高。调查显
示：在该区社区组织公益类活动，有 94.7%的居民“愿
Байду номын сангаас
意”参加，更有 83.7%的居民的“愿意”参加志愿者队
伍。但是，居民对社区事务的参与态度和频率也有很
大差别（见表 2），即由于专业社会工作服务能力上的
局限，直接导致居民在社区参与机会上的不均衡性，
在表 2 中 2010 年有 34.0%的居民没有参加过社区活
NH 区专业社会工作服务导入是以社区建设为 业服务作为一种正式性的求助系统，在某种程度上，
支撑的，其中社会工作者大多数是从社区工作者成 还没有成为社区居民的首选。因此我们认为社区服
动，却有 14.6%的人参与过“5 次及以上”，这直接导
致了实际参与的人在态度上的变化，社区参与的社
会性效益上存在“趋狭小化”的倾向。
表 2 社区居民对社区会动的参与度（有效百分比）
（ 单 位 ：% ）
2010 年至今参加 过几次社区活动
0次 1-2 次 3-4 次 5 次及以上
百分比 34.0 36.7 14.7 14.6
闭性、行政性和非专业化向开放式、社会性和专业化 了由社会工作系的 13 位学生和 2 位老师组成的调
过渡。社会工作既是整个社会福利制度的重要组成部 查组，在 NH 区的 6 个街道所辖的 53 个社区开展了
分，也是一种专业化的秉承“利他主义”的社会服务。 为期 1 个月的社会实践研究活动，我们采用入户调
最后，注重社会工作专业服务的社会支持系统 的建设，采用“走出去、请进来”的方法规范社会工作 服务的专业化，为政府和社区互动搭建了提升社会 工作专业服务的平台。尽管说社会工作服务的质量 是全面推广的基础，专业化和职业化是其保障，但社 会工作毕竟还是一个新生事物，为了进一步做好这 项工作，该区政府还组织相关领导和人员到上海等社 会工作机构学习考察，加强与浙江高校社会工作系 合作，成立了“社会工作实习研究基地”，并聘请高校 社会工作系专业教师担任督导，构建了教育培训、项 目策划和实务督导等全方位的社会工作服务体系。
性别结构 年龄结构 户籍结构 教育程度 家庭经济情况（人均/元/月）
表 1 调研对象的基本情况（单位：%）
男 ：46.3%
女 ：53.7%
18 岁以下：2.7% 城 市 ：77.3% 小 学 及 以 下 ：11.3% 1500 元以上：43.3%
18-60 岁：74.3% 农 村 ：16.7% 初 、高 中 ：57.3% 980-1500 元：42.0%
一、专业社会工作服务是基层政府社会管理 变革的重要内容
党的“十七大”报告指出，中国基层社会管理体
制的目标是， “要健全党委领导、政府负责、社会协 同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体 系”[2]。那么基层社会管理的重心是什么？是“社区”。 因此，基层社区建设的实质也应围绕政府组织、党的 组织、经济组织、社区中介组织、社区自治组织等之 间的权利关系的协调来寻找制度创新的突破口。当 前，在我们的社会建设中，社会基层管理重心向社区 转移已是一种发展的趋势，社区建设的目标就是要 为社区中的每个居民提供最具有“个体适当性”的自 治机会和发展空间，其工作重点是推进公共产品的 均衡化和推进基层民主自治[3]。也就是说，社区不仅 应成为公民利用公共空间参与社会发展进程和分享 社会发展成果的最有效的途径和渠道，是一个公民 居住的场所，也是公民参与政治实践和发育公民意 识的场所。
二、NH 区推进对社会工作专业服务的基层经验
在上述理念的指导下，NH 区经过三年多的社会 工作人才队伍建设试点工作，逐步形成了“党政主 导、部门参与推动、 ‘三社’（社区、社团、社会工作者） 互动发展”的社会工作运行机制，形成了具有地方特 色的社会工作专业服务的基层经验。NH 区在推进社 会工作制度中的主要措施是：
社会工作专业服务与基层政府治理
社会工作专业服务与基层政府治理
— —— 以 浙 江 省 NH 区 为 例 的 实 证 研 究
马良
内容提要 浙江省 NH 区是全国社会工作人才队伍建设试点试验区， 本文以实证调研为基 础 ，提 出 了 基 层 社 会 管 理 体 制 创 新 重 心 在 社 区 ，关 键 是 全 面 导 入 社 会 工 作 专 业 服务 ；通过分析我 们发现了 NH 区推进社会工作专业服务的基层经验、优势和局限，并提出了相应的四大对策。
变职能，从行政管理型政府转向公共服务型政府时，
自 NH 区成为试点区后，该区的经济发展取得
社会工作专业服务将成为沟通政府、基层民众和社 了很大的成就，2009 年人均 GDP 已经超过 8000 美
会组织之间的“桥梁”，直接体现“适度普惠”的社会 元，区政府在大力推进社会福利事业发展来消解各
福利体系的基本要求，它不仅能构建基础性的社会 种各样的社会矛盾的同时，努力通过专业社会工作
这些新的举措推动了政府治理的效率提升，也 加速了基层社区专业社会工作服务的导入。目前已 经成功完成个案工作 17 例，小组工作 3 个，大型社 区活动 1 例。通过我们的调研，NH 区专业社会工作 服务的基层经验可概括出二点：
第一，社会工作服务要走入社区居民的日常生
活。调研显示，社区居民对社会工作的认知程度已经