强化合同管理促进依法行政

强化合同管理促进依法行政——xx区政府积极开展行政机关合同备案管理工作随着社会经济的发展和行政管理方式的转变，行政机关在行政管理和对外经济活动中签订合同的行为日益增多，实践中，由于行政机关对合同的内容审查不慎、对合同的签订把关不严等原因，损害行政机关利益或侵犯相对人合法权益的事件也时有发生。

例如2009年，XX人何某因转包XX镇XX水库与XX镇政府产生纠纷，分别于9月14日、26日两次进京非访，给区委、区政府工作带来较大的影响。

对此，XX区区委、区政府领导十分重视，把加强对行政合同管理的制度建设作为区依法行政工作的重要举措来抓，在经过充分研究、分析和征求意见的基础上，2010年7月1日正式出台了《XX市XX区行政机关合同备案管理办法》（以下简称《合同备案管理办法》），在全市范围内率先规范了区行政机关对外签订合同审查备案制度，对区、乡两级政府及其部门的合同签订、履行、管理工作进行了规范。

一、合同备案审查的积极作用《合同备案管理办法》施行近两年以来，区、乡两级政府的合同管理工作取得了预期效果，合同管理意识进一步强化，合同管理能力进一步提高，档案管理工作进一步规范，基本形成了事前法律风险防范、事中法律过程控制、事后法律监督补救的合同管理机制，合同的规范性、抗风险性得到全面提升，取得了较好成效。

（一）有效预防行政合同风险，促进依法行政《合同备案管理办法》针对合同起草、审核、签订、管理等各个环节，建立相应的制度规范，有效防止了行政机关在签订合同的过程中出现法律风险。

例如承包人主体资格是否真实合法、有无相应的支付承包款能力、资金来源是否可靠是订立工程承包合同的前提，通过对承包人的资信审查，有效控制了风险事件的发生。

XX区备案审查制度实施以来，合同纠纷大大减少，2010年至2011年期间未发生合同纠纷，2012年截至目前为止，报备的合同中共出现两例纠纷，纠纷发生率仅为1.2‰，大大降低了行政合同的法律风险，有效促进行政机关依法行政。

（二）有效规范行政合同内容，化解合同纠纷通过对备案合同的审查发现，部分行政合同在内容上缺乏有效规范，主要表现在：1.合同签订主体不适当。

有的无法定代表人签字，仅盖单位公章了事；有的仅有代表签订，无单位公章；有的仅有单位分管领导签订，无授权委托书。

2.合同内容不明确、约定模糊，特别是对合同双方权利义务及违约责任、违约处理方式方法、法律救济途径的约定不明确或未予约定，发生纠纷难以得到及时处理。

为了使备案制度达到预期的效果，避免行政合同重复出现上述问题。

XX区法制办及部门法制机构加强了对备案合同内容的审查，尤其是对承包合同中涉及承包范围、工期、合同价款以及支付等重要条款进行重点审查，确保合同内容规范、合法。

（三）有效加强行政合同审查，服务经济发展面对合同备案过程中不断出现的新情况和新问题，XX区行政机关及时发现并总结，在此基础上进一步完善合同备案制度。

同时在合同备案过程中充分体现行政机关监督管理作用，按照《合同备案管理办法》的要求将合同的形式审查落到实处，通过合同备案审查，有效防范了因合同条款不完善带来的法律风险，加强了全区行政机关合同行为的规范性，减少合同纠纷发生，从而促进市场经济的良性发展。

二、多项举措强化合同备案管理（一）围绕合同规范意识，拓宽宣传学习平台区政府《合同备案管理办法》出台后，区政府法制办及时召开会议进行内容解读、宣传，使全区各行政机关的法制工作人员明确合同审查备案管理要求。

并通过新闻媒体、网络等宣传载体对典型案例进行宣传。

通过宣传、学习，进一步提高各机关单位对合同审查、备案、管理的认识，有效推动了合同管理工作。

（二）围绕合同履行效果，加强组织考核力度自2009年9月XX镇何某进京非访事件发生以来，区委区政府主要领导十分重视合同管理工作，多次批示，要求切实加强合同审查备案管理工作。

全区各行政机关根据要求，明确分管领导，确定专人管理，并要求单位负责人密切关注合同谈判、审查情况，必要时亲自参与合同重要条款的审核把关，切实负起“一把手”责任。

对在合同签订或履行中与对方或第三人恶意串通或收受贿赂、应当追究合同相对方违约责任而擅自放弃、在合同签订或履行中有重大失职行为等情形的，启动行政问责机制。

并将各单位合同管理情况纳入依法行政考核内容，因合同管理不善造成问题，影响区委区政府工作的，取消依法行政先进单位评优资格。

现全区上下已形成合同管理工作有领导牵头抓、专职人员具体抓的良好工作格局。

（三）围绕合同管理程序，细化相关配套机制各单位根据区政府《合同备案管理办法》，进一步细化合同审查、签订、履行、纠纷处理等程序要求，强化合同档案管理，规范操作流程，完善合同管理制度，配备专职合同管理员，做到合同专人管理、归档及时。

如开发区管委会、XX乡等6家单位均结合各自实际，制定相应的合同管理制度；建设局的工程类合同均做到一工程一案卷，年底统一装订归档，管理规范严格。

此外，为强化事前审查，确保合同合法有效，各单位、乡镇纷纷建立法律顾问聘用制度，如XX乡、交通局及时聘请法律顾问，在合同签订前予以把关，在日常事务中提供法律建议。

根据报备的资料统计，目前，XX区所有乡镇（办事处）及107家单位已聘请法律顾问。

（四）围绕合同监管要求，夯实审查监督工作按照《合同备案管理办法》的要求，全区上下初步构建合同审查备案监管体系，即区政府法制办负责全区行政机关、事业单位对外签订合同的备案管理工作，各单位的法制工作机构和法律顾问负责本单位对外签订合同的资信调查、法律审查工作，合同承办人负责合同履行过程中的动态监管工作，专职合同管理员负责本单位合同及相关资料的收集、保管、归档工作。

明确单位分管领导专门负责，指定内设法制部门人员具体负责，形成一级抓一级，一级促一级的三级监管机制。

并细化监管环节，形成严密的监督链，在合同规范管理中做到“严把五关”，即严把招标投标关、严把内容审查关、严把归档管理关、严把合同追溯关，从而把合同的风险降到最低程度。

三、存在的问题行政合同与普通合同不同，双方当事人的权利义务包括两个方面，一是双方当事人约定的权利义务；二是法律法规规定的权利义务，因此行政合同的内容也包括两个方面，即合法性和合理性。

行政机关在审查合同时，既要审查行政合同的签订、行政合同的内容、行政权利的行使是否合法，也要审查行政合同内容、履行方式等是否合理。

但目前，XX区行政合同备案管理制度仍集中在备案层面，对合同的审查往往流于形式，《合同备案管理办法》对于审查的内容以及程序也没有明确规定，合同备案审查的重要性及在司法实践中的重要作用没有充分体现。

四、下一步工作（一）进一步完善《合同备案管理办法》，深化合同审查规则为进一步做好行政合同的合法性、适当性备案审查工作，依法明确双方的权利、义务及违约责任，《合同备案管理办法》可从以下方面加以完善。

1. 规定应当由区政府法制办负责审查的合同类型：（1）区政府对外签订的合同；（2）机关单位签订的标的额100万以上的合同；（3）根据工作需要其他应当由区政府法制办审查的合同。

2. 明确行政机关签订合同具体承办人的职责：（1）负责调查合同相对方的主体资格、资信、履约能力等；（2）负责合同文本的拟定、送审、对接、修改、备案；（3）负责在授权范围内参加合同谈判；（4）负责跟踪合同履行过程；（5）负责合同资料整理存档。

3. 规定合同应当具备的基本条款。

可参考《合同法》第十二条相关规定。

4. 规定行政机关签订合同时不得具有的情形：（1）超越行政机关职权范围的承诺或义务性规定；（2）违法法律规定以行政机关作为合同保证人：（3）超越职权和使用范围，将国有、集体资金转借给其他单位或个人；（4）在土地征用、房屋租赁和拆迁过程中，损害国家、集体和群众利益的；（5）其他违法法律、法规、规章或者损害国家、集体和社会公共利益的约定。

5. 明确合同审查的具体内容：合同是否合法、条款是否完整、内容是否合法合理、合同主体是否合法、相对方是否符合缔约条件、订立合同的程序和形式是否合法等内容。

6. 对不规范合同的不同处理方式。

审查机构根据具体情形可以作出不予签订合同的建议；作出不予签订合同或变更签订主体的建议；或建议修改，拒不修改的，不得签订合同。

（二）进一步加大合同审查力度，有效预防问题合同发生首先，应加强对备案合同内容的形式审查，如对格式合同条款完整性的审查；完善备案所需递交的资料，如随备案合同副本递交的文明、安全施工协议，治安防火协议等；备案合同需满足的具体要求。

其次，要审查备案合同中关联条款的一致性，对重点条款、专用条款、补充条款需重点审查，避免条款前后矛盾，有效预防问题合同。

（三）进一步增强行政法律意识，切实加强法制机构建设各单位在拟定对外签订合同时，要尽可能使用法律专业背景、资格或者法律经验相对丰富的工作人员，充分发挥法律顾问建言献策作用，让法律审查工作在合同的谈判过程中先期介入，从源头避免不合法合同的签订，提高本单位管理经济事务的能力。

并切实加强对相对人履约能力的调查，积极开展对外签订合同的法律分析和论证，参照格式合同范本，合理设置权利和义务，确保对外签订合同合法有效。

另外，对外签订合同，原则上由法定代表人签署，其他负责人签署的，应出具《授权委托书》。

要不断健全基层法制工作机构，配足配强专业法律人才，保障经费，争取在行政机关合同审查管理方面有新突破，最大限度地预防和减少合同纠纷。

（四）进一步建立健全网上审查平台，提高行政审查效率为提高工作效率，今后合同的审查备案可以采取网上登记的形式进行，为此可以开发“合同审查和备案系统”。

区政府各部门、各乡镇人民政府（街道办事处）需要上报审查备案的合同，按照网上系统显示的界面，将标题、合同签订双方、合同金额、合同标的、审查意见填写完整，并以电子文档的形式（附件）将合同上传（系统操作类似于省法制办“行政复议管理系统”）。

如是涉密合同，则在系统填写中予以说明，并以书面形式上报区法制办。

（五）进一步落实长效机制，强化行政合同管理各单位应深化对合同管理重要性的认识，落实长效管理机制，强化合同管理，将其作为日常工作的一项内容，予以严格实施，切实防止合同纠纷，维护国家利益和社会公共利益。

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