行政赔偿的归责原则

行政赔偿的归责原则

《国家赔偿法》1994年5月12日由八届全国人大常委会第七次会议通过,1995年1月1日正式实施。《国家赔偿法》的颁布,是我国社会主义民主建设的一大进程。行政赔偿是国家赔偿的重要组成部分,我国的行政赔偿制度最初由1954年宪法确立,现行宪法再次规定,1989年《行政诉讼法》有所发展。1994年《国家赔偿法》的颁布,标志着我国行政赔偿制度的进一步完善。行政赔偿制度的确立与实施将会从很大程序上更有效地保障公民、法人和其他组织的合法权益,促进国家机关依法行政职权。因本文专论“行政赔偿的归责原则”,目的是寻求一种计较合理的制度安排,故本文是从“制度论”角度出发。

行政赔偿制度是指行政机关和行政机关工作人员在行使职权时侵犯了公民、法人、其他组织的合法权益,由国家向受害人赔偿的制度。行政赔偿归责原则作为行政赔偿制度的核心部分,对行政赔偿的其他制度有很大的影响力。

一、行政赔偿归责原则的概述

(一)行政赔偿归责原则的一般性问题

1、行政赔偿归责原则的概念

行政赔偿归责原则的概念是行政赔偿归责原则内容体系的理论基石。它对于确定国家赔偿责任的构成以及免责条件、举证责任的负担及承担责任的程度具有重大的意义。归责原则起初是在民法理论领域中广泛使用。“归责”是指行为和物件造成他人损害后应根据何种依据行使侵权行为人、物件所有人、使用人承担赔偿责任。德国拉伦茨指出:“负担行为之结果,对受害人言,即填补其所受之损害”。所谓“归责原则”是指确定侵权行为承担责任的依据。行政赔偿归责原则是指确定行政赔偿责任由国家承担的责任的前提和条件。归责原则在行政赔偿中处于核心地位,具有以下的功能:(注释1)

(1)归责原则体现了行政赔偿的价值取向。行政赔偿要达到什么样的目标,可以在规则原则中体现出来,规则原则承载着行政赔偿的价值目标,是连接赔偿目的与具体制度的桥梁。如采用违法归责原则,意味着行政赔偿不仅要救济受害人,而且旨在为行政机关的活动设定标准,行政机关及其工作人员必须在法定范围内活动,违法致害的行为要导致赔偿的后果。若采用无过错原则,则意味着在行政管理活动中,不管行政机关有无过错,只要给行政相对人的合法权益造成了损害,就要承担赔偿责任,这一归责原则不是建立在制裁的基础上,而以补偿为主要目的。

(2)归责原则是构成要件的基础和前提,对赔偿构成要件起决定作用。赔

偿构成要件以归责原则为核心,是归责原则的具体化。不同的归责原则决定了构成要件的不同内容,如采用过错原则意味着以行为人的主观过错或客观过错为构成要件,若采用违法原则就必须以致害人的行为违法为构成要件。

(3)归责原则决定了可引起行政赔偿的行为范围。致害行为能否引起行政赔偿是由多种因素决定的,如行为性质、损害结果等。其中,致害行为应当具备何种可责难性才导致赔偿,这一标准是由归责原则确定的。如采用违法归责原则,意味着行政机关及其工作人员的违法行为导致行政相对人合法权益损害的,可引起赔偿;合法行为导致行政相对人合法权益损害的,只引起补偿而不引起赔偿。

(4)归责原则直接影响到行政赔偿的程序。首先,它决定了举证责任的内容和分担。如采用无过错责任原则,只要证明损害存在,且损害由行政机关及其工作人员的职务行为所致即可,举证责任主要由受害人承担。如采用违法责任原则,则适用“初步证明规则”,即由受害人就损害事实的存在以及损害的事实系某种行为所导致初步举证,而该行为是否合法,行政机关是否实施了该行为,损害是不是由该行为所致等都要由行政机关负举证责任。其次,归责原则直接影响到解决赔偿纠纷的环节,采用违法归责原则必须首先对致害行为是否违法加以确认,而采用无过错原则就必须对致害行为合法与否进行鉴别,只要损害存在,符合法定条件,即引起赔偿。

2、行政赔偿归责原则的意义

行政赔偿的归责原则为从法律上判断国家应否承担法律责任提供了最根本的依据与标准,它对于确定行政赔偿的构成要件及免责条件、举证责任等都具有重大意义。

(1)行政赔偿归责原则从根本上决定了损害赔偿责任构成要件的整体内容。不同性质和类型的损害赔偿要件之所以存在质的区别,是因为有不同的归责原则的存在。

(2)采用归责原则简单、明了易于接受,可操作性强。归责原则提供了承担责任的具体依据,即不管实施侵权行为的行为人主观态度如何,只要违反法律规定的义务,即由国家承担赔偿责任。

(3)强调了归责原则的合法性。法律最根本的目的在于维持社会秩序,国家机关及其工作人员的行为就是建立在法律规范的基础上,受法律制约。采用归责原则既规范了权力,又保障了公民的合法利益。

(4)归责原则对赔偿纠纷的解决有指导的意义,是处理行政赔偿纠纷所遵循的原则。

(二)我国现行国家赔偿归责原则

1、我国行政赔偿归责原则的制度发展

我国行政赔偿归责原则作为一个术语没有直接运用到国家赔偿的相关立法中,我们对其制度梳理是从国家赔偿的相关规定中总结出来的。我国的行政赔偿制度最初由1954年宪法确立,1954年宪法对国家赔偿法做了原则规定:“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有取得赔偿的权利”。仅从这条法例还看不出当时行政赔偿归责原则,也没有对国家机关工作人员公务行为和私人行为做出区分。1982年宪法再次规定:由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。虽然该条规定对公务行为和私人行为没有做出区分,但比1954年宪法要合理的多。《民法通则》第121条规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任”。从这条法律上,我们可以看出国家机关或者国家机关工作人员都可以称为责任主体。《行政诉讼法》第68条规定:“行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或其他组织合法权益造成损害的,由该行政机关或者该行政机关工作人员所在行政机关负责赔偿,赔偿费用,从各级财政列支。”根据该条规定,国家赔偿的责任主体是行政机关,在性质上应属于公法性质。1994年5月12日《国家赔偿法》的颁布,在该法中,归责原则的术语仍然没有直接使用,但《国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”这一条明确表明,国家承担赔偿责任的条件有行政主体、违法行使职权、损害后果、因果关系。《国家赔偿法》第29条规定:“赔偿费用,列入各级财政预算。”由此可知,国家是唯一的赔偿主体,它通过采取原则规定和事实列举手段对行政赔偿的范围等事项作了规定,体现了一定的归责原则。《国家赔偿法》的颁布,标志着我国行政赔偿制度的进一步完善,行政赔偿制度的确立与实施将会从很大程序上更有效地保障公民、法人和其他组织的合法权益,促进国家机关依法行政职权。

2、我国行政赔偿归责原则确立依据

行政赔偿归责原则是指确定国家承担赔偿责任的根据和标准。归责原则的确定直接决定着侵权责任的构成要件、举证责任的负担、免责条件等一系列的问题。从世界各国的立法规定来看,有代表性的归责原则主要有过错原则、无过错原则(或危险责任归则)原则和违法归责原则。《中华人民共和国国家赔偿法》第2条明确规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”由此可见,我国国家赔偿立法确定的归责原则为违法原则。因此,国家机关的职权行为只有违法侵权的,才承担赔偿责任;如果国家机关的职权行为并不违法,即使给他人权益造成损害,也不由国家负责赔偿。我国《国家赔偿法》之所以采用违