土地利用总体规划与城市规划的协调

土地利用总体规划与城市规划的协调
作者：张震宇
来源：《科技探索》2013年第06期
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1007-0745（2013）06-0267-01
土地利用总体规划是指导土地利用和实现土地优化配置的关键，而城市规划则在指导城市建设及引导城市建设管理协调发展方面起着决定作用。

这两个规划都以国民经济长期发展规划为依据，以节约和合理利用土地及其空间资源为原则编制的，但是，土地利用总体规划与城市规划（简称“两规”）分别由国土（土地）管理部门与规划（建设）部门编制，使“两规”相互脱节成为带有普遍性的问题，因此，对于“两规”应予充分的协调。

一、我国土地利用总体规划和城市规划
1、国土资源部主管的土地利用总体规划
土地利用总体规划起步较晚，无论是在理论研究还是在实践工作中都不成熟，专业人才培养、规划编制队伍、规划管理队伍都在发展建设之中。

第一次全国性的土地利用总体规划是1988年开始的，1991年和1994年国家土地局相继发布了《土地利用总体规划编制审批暂行办法》和《县级土地利用总体规划编制规程（试行）》，各地在2000年前相继完成了土地利用总体规划编制工作，但由于规划依据、方法等尚不成熟，规划专业队伍良莠不齐，故规划仍侧重于土地类型、用途的数字平衡，而在图面与实际管理的可操作性方面仍存在较多的问题。

很多地区的土地利用总体规划的修编比较频繁。

2、建设部主管的城市规划
我国的城市规划工作起步较早，新中国成立后为适应国家建设事业的需要从2O世纪50年代就开始广泛编制城市规划。

以后几经波折，2O世纪7O年代后期又开始了大规模编制城市规划。

至今，我国的城市规划经过了50多年的发展，在城市规划技术及其实施管理上都积累了一定的经验，形成了相对比较规范的管理体制，打下了一定的专业教育基础，建立了一支数万人的规划师队伍。

很多城市都已经完成或开始编制第三轮城市总体规划。

总的来说，城市规划经过大量的实践，相对来说比较成熟，无论从规划人才培养、规划编制队伍建设，还是从规划管理队伍来看，都比较强，但在规划理论与实践中仍有许多不完善之处。

二、我国土地利用总体规划和城市规划的关系
1、规划依据法律法规相似，并均需与其他规划相衔接
《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市规划法》都是由全国人大常委会通过的法律，两者关系平行，主体都属于行政法范畴。

《鉴于两个规划的重要性和涉及部门、
空间的广泛性，两个法律都规定了组织编制规划的部门是各级人民政府，规划编制的依据是国民经济和社会发展规划。

2、规划空间和地位具有从属性
土地利用总体规划是全面性的，它是对行政区域内全部土地的利用结构及其布局所做的安排，而城市规划则属于局部性，它着重于城市规划范围内的建设用地的分类及其布局的安排。

所以，城市用地只是土地利用中的一种类型，它们之间为点与面，局部与整体的关系。

土地利用总体规划是对所有土地做出的全局性规划，对各项用地规划具有指导和制约作用；城市规划仅是一个部门用地的规划，是从属和服从于土地利用总体规划的一个专项规划，是对土地利用总体规划的一个补充和深入。

土地利用总体规划与城市规划由于以上差异导致了二者在规划过程和规划结果上的矛盾。

突出表现在城市规划与土地利用总体规划相互脱节，城市规划并不是在土地利用总体规划指导下进行。

城市的建设并不受土地利用总体规划限制，从而造成了城市建设用地过分扩张，不断侵占耕地。

3、规划均以合理用地，节约用地为核心
土地利用总体规划本质上就是对土地的开发、利用、治理和保护所进行的一项综合部署，其中心任务是确定土地利用结构、土地利用布局和土地利用方式，以达到合理用地、节约用地和保护土地的目的。

而城市规划重点是用地规模的确定、用地选择和用地分类及布局等，在用地上也是以节约和合理利用土地及空间资源为核心。

4、规划理论依据和分析方法基本相似
不论是土地利用总体规划还是城市规划都必须遵守一定的规律，以适应社会和经济的发展。

因此同样为自然、经济、社会综合体的土地和城市在规划时就必须遵守一些相同的规律和理论：如土地经济学中的级差地租理论、土地报酬递减理论、土地利用区位理论、生态经济学的地域分布规律、生态经济规律以及价值规律、景观学理论、系统论等。

在分析方法上二者一般都采用系统分析法、统计分析法以及静态与动态、宏观与微观、定性与定量分析相结合的方法。

三、土地利用总体规划和城市规划协调的思路与途径
城市规划对土地利用总体规划的指导作用，主要是为土地利用总体规划提供城镇体系规划指导和协调，确定区域的土地利用结构等。

随着城市化水平的不断提高，城乡居民点集约使用土地的程度越来越高，城市用地规模不断扩大。

因此，土地利用总体规划要尽量为城市的发展提供充足的用地保证。

以促进城市与区域社会经济的发展，而不是像一些地方部门以保护耕地为理由，限制城市规划。

当然，城市规划工作中应该建立耕地尤其是基本农田保护的观念，用区域发展的观点来进行城市规划。

尤其对城市的人口要进行较为准确的测。

以免将城市的架子
拉得过大，占地过多。

城市规划与士地利用总体规划不是谁上谁下的问题。

更不是土地管理部门和城市规划主管部谁管谁的问题。

而是要在区域规划的指导下相互协调和相互制约，规划的基本指导思想应该是促进区域社会经济和环境的可持续发展，以取得最佳的社会经济和环境效益，两者共同循的原则主要有：发展区域社会和经济，合理利用和珍惜每一寸土地，切实保护耕地；保护生态环境，维持生态平衡；促进城乡协调发展；发挥城市区域的竞争优势，协调区域间、城镇间的矛盾。

四、总结
我国在总结土地资源利用和土地利用总体规划编制中经验和教训的基础上，吸取国内外土地资源利用和管理的经验，结合我国土地资源利用的实际情况。

城市总体规划和土地利用总体规划虽然侧重点不同在依据的规范，规程及标准等方面不尽一致，但从“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策出发两个规划必须充分进行协调和统一，必须在规划用地指标和用地发展规模上协调一致。

协调处理好土地利用总体规划与城市规划的关系，也是协调好持续发展与城市规划的关系，为使国民经济协调发展，我们应总结以往实践经验，做好新一轮的规划，在实践探索出一套行之有效的实施办法，使我们的国家按规划有条不紊的建设、发展。