行政诉讼受案范围

浅析我国行政诉讼的受案范围

一、行政诉讼法受案范围的立法现状

2014年11月全国人大常委会对1990年实施的《中华人民共和国行政诉讼法》进行修改，修改后的行政诉讼法于2015年5月1日起施行（以下简称新的行政诉讼法）。新的行政诉讼法对受案范围规定如下：

该法第二条采取了概括式规定了行政诉讼的受案范围：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。其中行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

该法第十二条规定采取肯定列举的方式规定了十一种具体受案行为。包括行政处罚行为、行政强制措施和行政强制执行行为、行政许可行为、行政确认行为、行政征收征用决定及其补偿行为、行政不作为、侵犯经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权行为、滥用行政权力排除或者限制竞争行为、违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务行为、未依法支付抚恤金、最低生活保障或者社会保险待遇行为、不履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行为。

同时，又采取了兜底式的规定，确认了了行政机关侵犯人身权、财产权以外的合法权益和法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件作为行政诉讼的受案范围。

该法第十三条采取了否定式列举的方式，指出了四种行为不属于行政诉讼的受案范围：一是国防、外交等国家行为；二是行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定和命令；三是行政机关内部人员的任命和奖惩处理；四是法律规定的由行政机关最终裁决的行为。

综上，我国新行政诉讼受案范围采取了混合式的立法体例。先用概括式的方式说明我国行政诉讼的受案范围，然后用肯定式的列举具体明确指出属于受案范围的十一种行为，用否定式的列举明确排除不属于受案范围的四种行为，同时有采取了兜底式的方式规定了属于受案范围的两种情形。

二、行政诉讼受案范围在立法上的进步

新行政诉讼法较之以前规定主要有以下几个显著的进步：

第一，第二条将原法条中的“具体行政行为”改成“行政行为”。法条删掉的这两个字，却意味受案范围得到增加，因为理论上行政行为是指行政行为是一个上位的概念，既包括针对特定的主体一次性适用的具体行政行为，也包括针对不特定的主体反复适用的抽象行政行为。法条中规定成“行政”，体现了立法的逻辑美，不仅于行政诉讼法后面的规定相协调，更重要的意义在于为受案范围的拓展留有了空间。

第二，第二条将法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为也囊括到了行政行为的范畴。法律、法规、规章可以对管理公共事务的企业、事业单位、社会团体进行授权，理论上将这些组织成为法律法规授权的组织或者准司法机关，在现实生活中，他们在授权的范围内

以自己的名义进行产生行政法律关系的行为，将这类主体的行政行为纳入到行政诉讼受案范围，显然符合实际，并且也扩大了受案范围。

第三，增加和细化了肯定式列举的范围

新行政诉讼法在十二条中新增加了三种行为作为可诉范围：一是关于确认土地、矿长、森林等自然资源的所有权或者使用权的行政确认行为；二是关于行政征收、征用和补偿的行为；三是关于不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行为。

同时，将侵犯经营自主权的行为扩大为侵犯经营自主权、农村土地承包经营权和农村经营权的行为；将没有依法发放抚恤金的行为扩大至没有依法发放抚恤金、最低生活保障待遇和社会保险待遇的行为；将行政机关违法要求履行义务的行为扩大至违法集资、摊派费用或者违法要求履行义务的行为。

第四，第十二条兜底式的规定中，将行政机关侵犯其他人身权、财产权的改成侵犯其他人身权、财产权等合法权益的行为。这个“等”字的增加，意味着人身权和财产权以外的合法权益受到损害的行为，也可以成为行政诉讼的受案范围。

三、行政诉讼受案范围存在的问题

虽然新的行政诉讼法扩大了受案范围，但是同发达国家相比，也存在着明显的缺陷：

（一）立法模式较为落后

新行政诉讼法对行政诉讼受案范围采取了混合式的立法模式，即

概括式加列举式的规定。虽然法条第二条中规定公民、法人或者其他组织认为行政机关或者法律、法规、规章授权组织的行为行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼，但是十二条又用肯定式的列举方式列举出了十一种属于受案范围的行政行为，这无疑给第二条概括式的规定套上了紧箍咒，限缩了行政诉讼的受案范围。

（二）抽象行政行为原则不可诉

新行政诉讼法中明确行政法规、部门规章和地方政府规章以及国务院的决定不能作为行政诉讼的受案范围。只有规章以下的规范下法律文件，原告在提起行政诉讼时才能要求法院附带审查。

并且，法院即使认为规范性不合法的，也不能直接撤销，只能向指定机关提出处理意见，并可以将该处理意见抄送指定机关的上一级行政机关或者同级人民政府。

（三）行政机关内部行为未纳入行政诉讼受案范围

在我国，行政机关内部人员遭受行政机关侵害其权利时，救济途径非常有限，力度也不大。但此类行为广泛发生，如果免于司法审查的话，会使他们的权利无法有效救济。

四、完善我国行政诉讼的建议

（一）完善立法模式

在规定行政诉讼的受案范围时可以采取混合式的立法体例，但应只采取概括式和否定式列举，用否定式列举的方式剔除不属于行政诉讼受案范围的行为，其他只要符合概括式列举的规定就都应当纳入到受案范围中来。

（二）将部分抽象行政行为纳入到受案范围

理论上抽象行政行政行为可以分为行政立法行为和一般抽象行政行为。行政立法行为在我国立法法中有明确的规定，是指国务院制定行政法规的行为，国务院部门制定部门规章的行为，地方政府制定地方政府规章的行为，这三种行为是立法行为，不能纳入到行政诉讼的受案范围。

但是，除了行政立法以外的一般抽象行政行为单独的受案范围，纳入到可诉行为的范畴，而不是当事人在对行政行为提起诉讼时一并审查。

（三）将部分内部行为纳入到受案范围

内部行为是指行政机关内部作出的，不能引起对外法律后果产生的行为。主要有三种：一是人事处理和任免决定，二是行政机关之间的公文往来，三是行政机关关于内部机构职权调整。这三种行为第二种和第三种是行政机关内部职权事项不应属于司法审查范围，但是第一种人事处理和任免奖惩决定，与行为相对人利益密切相关。如果因为其是机关内部工作人员而排除其作为公民应该享有的救济方式，显然也是不合理的，笔者建议将人事处理和任免奖惩决定也要纳入行政诉讼受案范围。