新形势下政企合作片区综合开发的发展模式探讨

新形势下政企合作片区综合开发的发展模式探讨

作者：张洲易雅

来源：《中国房地产业·上旬》2020年第09期

【摘要】本文主要对政企合作片区综合开发项目进行研究，对其片区开发的商业逻辑进行梳理分析。探索性地提出未来片区综合开发的核心模式，为各级地方政府及投资企业提供运作思路和参考内容。

【关键词】片区;综合开发;政企合作;发展模式

1、引言

随着国家的政策调整，地方政府对区域经济的发展趋向以土地财政融资，用基建投资拉动GDP增速的方式，对城市资源进行综合开发利用，以充分市场化从根本上解决资金来源、资源整合、资产利用问题，推进新型城镇化建设。过去的基建投融资模式均以单个项目为主，以华夏幸福片区综合开发的片区PPP模式已经进入到区域开发层面，主要内容包括一二级开发、基础配套设施建设、公共设施建设和产业开发运营四个部分。如今，现代化进程逐步加快，由单个项目上升到区域集成开发已是大势所趋。

在国发[2014]43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、财金[2019]10号文《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》文件中，明确政府财政支出的PPP项目不得超过当年一般公共预算支出的10%，PPP项目运营补贴不得从政府性基金预算、国有资本经营预算支出，这一定程度上加大了采用PPP模式进行片区综合开发的难度，处于片区综合开发财力不足但迫切需求的局面。

2、片区综合开发的商业逻辑

目前我国工业化和城市化的发展，主要表现在以国际产业转移聚集发展的园区经济和以房地产开发为主的城市管理。两者共同推动了中国经济的高速增长，同时形成了城市经济和工业经济分离的现象。为逐步强化生态城市理念，主张以混合式整体规划布局，推动城市经济和工业经济的融合发展。与一般项目相比，片区综合开发具有周期长、耗资大、牵涉面广的特性。解决资源及资金聚集、产业及人口导入和规划及实施路径这三个问题，是片区综合开发的成功关键因素。

片区综合开发的商业逻辑归根结底是对区域内土地资源的价值进行再挖掘，对区域内经济活动和生活方式进行更高效率和更高质量的安排和组织。从整体性集成开发思路，以促成产业集聚和可持续发展为核心，以工业、商业、住宅及公共设施在内的地产开发为重要支柱，带动服务经济和消费经济，做大区域总需求，实现片区综合开发的社会效益与经济效益。

在过往基建项目中，股东层面一般也会出于项目的融资需求及投资人财务指标考虑，由基建企业作为基础设施及公共服务领域项目的项目承接方成立项目公司，实施整个项目建设和运营。一定程度上可解决城市开发中的资金难题，在工程策划、基建工程、房产开发、产业运营等方面均可充分发挥企业的业务经验和资源优势，借助资源整合的能力，提高新型城镇化的转型效率。

3、片区PPP模式（政府和社会资本合作）

随着国家及地方政府PPP政策文件的持续出台，对这一模式的认识也在逐步深化。“PPP 模式作为政府方和社会资本方通过市场化方式提供公共产品的一种合作关系机制，对价有偿是其本质。在风险收益一致的基础上，政府方付费的效益最大化和社会资本方成本的最小化之间的協调，应成为片区开发项目PPP模式中运作方式选择的指导原则。”[4]截止2019年末，管理库累计项目9440个，同比增加786个、增长9.1%，累计项目投资额14.4万亿元，PPP市场由过去中数量和速度向重质量转变。根据近年PPP模式发展，“2019年PPP市场规模稳中有增，开工项目投资额同比大幅增长，净入库项目投资额前五位开发项目与片区综合开发内容紧密相关，分别是交通运输7332亿元、市政工程1921亿元、城镇综合开发1429亿元、生态建设和环境保护908亿元、林业718亿元。”[5]PPP模式符合我国新型城镇化战略的推进。

从2019年数据显示，可行性缺口补助项目占比大。三类回报机制占比净入库项目投资额分别为使用者付费25.9%、可行性缺口补助81.8%、政府付费-7.7%。显然非片区PPP之前主要以刚性兑付，债权投资思维为主。然而在PPP政策不断出台及财金10号文之后，受财政红线的约束影响，从债权投资过渡为股权投资已是未来趋势。地方政府与社会资本应形成“风险共担、利益共享”的付费与分成模式，以非刚性兑付自平衡的收益模式，取得区域价值提升与税收增加带来的增量财政收入。

华夏幸福发挥“工业园区+房地产开发”的基业优势，创新华夏幸福独特的产业新城商业模式，成为国家发改委首批向社会推出的PPP典型案例。华夏幸福通过与政府签署排他性协议，垄断片区一级开发进行土地整理与配套设施建设，然后利用一级开发优势低价获取大片房地产开发用地进行二级开发，实现住宅销售回笼资金。同时借助自身产业资源优势，代政府开展招商引资工作，为园区提供专业化服务实现产业整合。据华夏幸福财报显示，2019年累计实现营业收入1052.10亿元的佳绩。在政府视角，通过收税和卖地赚取收益支付公司一级开发的成本，同时获取二级开发带来的GDP增长和税收收益。该模式具有很强的复制能力，实现了政企合作共赢。

4、授权经营ABO模式（授权-建设-运营）

在地方政府直接投资与PPP模式实施合规性难的背景下，ABO模式属于对PPP模式、特许经营的补充，有较强的属地经营和区域统筹等特点。实质是将封闭区域内的投入和产出实现自平衡，以“委托代理”的方式，由当地政府委托片区综合开发主管部门通过公开竞争方式，选定具备较强资源整合能力的平台公司或当地国有企业作为项目业主并授予项目主体在指定区域的片区综合开发特许经营权，以项目公司主要负责实施项目的投融资、建设、土地开发整理、运营、维护等内容，有效隔离政府直接债务。当地政府仅在政策保障、审批事项、土地整理、优惠贷款、专项资金等方面给予支持。但是目前国家尚未对ABO模式出台相应的政策法规或指导意见，在实施过程中缺乏法律依据。

这种模式将授权经营公开化与契约化，更有利于做出相关隔离安排。优势在于利用地方国企具备熟悉当地情况和投融资政策，促使在资本金和抵押物筹集方面更加便利，一定程度上为融资提供增信。另一方面以项目公司主体实现回报机制的变现，主要包括土地征拆成本和片区二级开发、基础设施运营维护等溢价。逐步推动地方融资平台公司市场化转型，支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目。

北京市交通委员会代表北京市政府与京投公司通过签署《北京市轨道交通授权经营协议》，由市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，按照授权负责整合各类市场主体资源，提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付京投公司授权经营服务费，以满足其提供全产业链服务的资金需求。

结论：

本文结合国家最新政策体系要求，从政企合作片区综合开发的角度，对当下片区综合开发的趋势及商业逻辑做了梳理和分析。从主要参与者的各个优势，提出政企之间互补的合作空间。探索性地提出未来片区综合开发的核心模式，为各级地方政府及投资企业提供运作思路和参考内容。具体实施时，需根据项目具体情况及开发需求，制定具体实施方案并加强项目前期论证工作，以保障项目顺利实施。