2012年北京大学行政管理专业考研资料：《公共政策分析》笔记

《公共政策分析》笔记

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本书重点讲解了三个方面的问题：第一，公共政策和公共政策分析的基本概念框架；第二，政策制定基本过程分析；第三，公共政策分析的方法和技术，包括理论工具和量化工具。陈老师认为，中国目前公共政策研究没有形成属于自己的体系，因此他提出了在转型时期的“利益政策学”研究思路。

什么是公共政策

第一，什么是公共政策：

某类政策主体依据一定的政策目标，对社会中的利益进行选择，整合的基础上，在追求有效增进与公平分配社会利益过程中所制定的行为准则。公共政策的主体是政府，非政府公共组织和民众，客体是基于公共利益的社会公共事务，公共政策是社会利益的权威性表达，本质是要分配与增进社会公共利益。公共政策的过程趋向就是利益取向，包括利益选择，利益整合，利益分配，利益实现，当然，公共政策还肩负着增进社会利益的责任。

第二，什么是公共政策分析：

政府为解决各类政策问题所采取的对政策的本质，产生原因以及实施效果的研究。

1 政策分析的三种模式：

A麦考尔——韦伯分析模式，从政策内容政策过程分析这样的分析框架下，分析方法由四种，对决策内容的描述性分析，规范性分析，决策过程的描述性分析，规范性分析

B 沃尔夫分析模式政策过程角度：收集数据资料——建立变量——建立模型——提出方案——评价——分析执行过程

C 邓恩分析模式政策信息的转换过程：根据解决的问题种类可以分为三种分析方法：经验方法，评价方法，规范方法。因为信息元和分析方法的多重关系，可以分为预测分析，回溯分析和综合集成分析

2 综合框架就是制定问题，选择方案，实施分析和效果评价（德洛尔）

3公共政策分析的要素：政策问题，政策目标，政策方案，政策模型，政策资源，政策评标准，政策效果，政策环境，政策信息

4公共政策分析的原则：系统原则，预测原则，协调原则，必要多样性，分解综合性，民主原则

5 历史沿革：拉斯维尔第一次提出“政策科学”，林德姆罗姆提出“政策分析”，德洛尔的三部曲让政

策科学成为一门独立的学科，认为政策科学应该以实证为基础而不是行为科学或者管理科学，另外坚持历史研究方法。

第三，公共政策的逻辑起点。

解答了政府应该扮演什么角色以及公共政策应在解决社会问题的时候发挥什么作用的问题。

首先，我们要明白什么是社会问题，社会问题是在一个社会群体的生活中至少让一部分人感到不满的状态和现象，是一部分人的社会现实和社会期望之间的差距。我们要通过事实分析来搞清有关该社会问题的各种事实，再用价值分析来搞清与该社会问题相关的各种价值标准并使用这些价值标准对问题进行评价。常见的价值标准有：社会福利，效率（生产效率，经济效率和资源配置效率）和公平，还有民主，自由，社会稳定，社会团结，社会信任等。

其次，社会问题解决的途径有作为非正式部门的社区和作为正式部门的政府，市场和第三部门（志愿部门）。当然，这四种途径各有优劣。

最后，政府角色与公共政策。讨论政府角色定位的基本逻辑是：先建立一套价值标准体系，根据这些价值标准来对解决社会问题的诸多方案进行评价，最后，按照评价的结果选择对解决该问题最恰当的途径和方法，也就是说按照评价结果来确定政府应该对这种特定的社会问题起到什么作用。

政府角色包括替代型和补充型二种。目前政府角色有市场化趋势，第三部门承担着越来越多的社会职能。另外，对于发展中国家而言，经济发展过程就是正式组织不断代替非正式组织的过程，同时，在全球范围内，政府又在公共管理实践中更加强调社区的重要性。

第四，公共政策的系统分析。

1 什么是公共政策系统？

由政策主体，政策客体和政策环境三者相互作用而构成的社会政治系统。

2 政策主体包括官方决策者和非官方参与者。

3 政策客体包括社会问题，目标群体（接受不接受该项政策）。

4 政策环境：是影响公共政策产生，存在和发展的一切因素的总和，包括政治环境，经济环境，社会文化环境和国际环境。

5 政策工具：政策工具是实现政策目标的手段，政策方案只有通过适当的政策工具才能得到有效的执行。政策工具分为自愿性工具，强制性工具和混合性工具。政策工具的选择取决于国家能力和政策自系统的复杂程度。

公共政策制定的基本过程

第一，问题的构建

公共政策问题构建是公共政策过程的逻辑起点。

1 什么是政策问题：基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或者解决问题。主要包括以下5个方面：

A 特定的社会问题和情境

B 对上述问题的差距和认同。

C 价值，利益和规范的冲突

D 团体的活动和力量

E 政府的必要行动

另外，政策问题具有关联性，主观性，人为性和动态性等特点，所以解决政策问题的时候一定要用系统观点和利益分析的观点分析问题。

2 构建政策问题的程序：问题感知—问题搜索—问题界定—问题陈述。

3 政策问题的论证：鉴于人们对政策问题的认识存在分歧，所以需要论证。问题诊断存在误差主要有组织因素，意识形态因素，信息因素，时间因素，问题因素等。

4 公共政策议程的建立：决策者如何选中或者感受到某一些问题必须得到解决？或者说一类社会问题如何进入政治或者政策机构的行动议程？这就是建立政策议程的意义。议程分为公共议程和政府议程两种，一般政策问题通过公共议程进入政府议程。政策议程是由社会问题转向政策问题的重要一步。政府议程包括：界定议程，规划议程，议价议程，循环议程。

社会问题进入政府议程有四种途径，同时有七个因素影响其进入政府议程，有四个触发机制，另外有五个因素让社会问题无法进入政策议程。

政府议程建立的模型：

1 科布的议程建立模型：以政策诉求的主体为标准，可以分为外在创始型，内在创始型，政治动员型。

2 多源流分析模型：以政治流，信息流和政策流三种信息流为基础描述议程确立过程。

第二，方案的制定（制定方案和选择方案）

1 决策体制：多元决策主体在决策过程中，基于权力与责任，进行充分的互动和合作的集体行为，即分工合作的活动程序。一般而言，一个完整的决策体制由决断子系统，咨询子系统，监督子系统和执行子系统组成。在民主条件下，决策规则分为两类：全体一致同意原则和多数决定原则。当然这两种规则各有利弊。

2 方案规划的综合分析：政策问题被提入议程之后，进入分析研究并提出解决方案的阶段。也就是公共权力机关针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标，设计政策方案并进行优选抉择的过程。政策规划有五个特征，六条原则。

政策规划的研究途径有以下几种：

A 过程理论，认为政策规划是一种不断修正方案的调试过程，

B 选择理论：认为政策规划者如何系统比较政策方案的优劣，并从优先次序中作出最理想的选择。

C 企业家精神理论：政策设计是灵感而非汗水的产物。

E 学习理论：政策规划者从政策环境中学习强化政策执行力的知识与技巧

3 政策规划的基本程序：

政策目标的确立：政策目标必须有效，一要清楚，二要有共识

备择方案的设计：大胆寻找，小心求证

评估：价值评估，效果评估，风险评估，可行性评估

优选：邓恩认为政策优选的标准主要包括效益，效率，充分性，公平性，适当性和回应性。决策方案还要通过交换，说服，强制达成共识。

但是，在政策方案的优选中通常会犯两类错误，第一类是利益偏差导致的错误，第二类是技术偏差导致的错误。

4 方案的合法化：经过评估论证之后得到的方案，并不能立即付诸实施，它需要按照一定的程序予以审查，取得合法地位，才能使公共政策在全社会具有约束力与权威性，这一过程就是公共政策的合法化。拥有广义和狭义两种含义。狭义的政策合法化包括合法的政策主体，合法的决策程序和合法的政策内容。

另外，一些经过实践检验的，比较成熟和稳定的，能够在较长时期内发挥作用的公共政策也可上升为法律，成为政策立法。

第三，政策的执行

1 政策执行的理论研究

高金——执行研究分为三个阶段：

第一代政策执行研究偏重政策执行实务以及个案研究；深受古典行政模式的影响（具体而言就是官僚科层制，效率至上，政治与行政分离），主要通过自上而下的研究途径，在这种研究途径下，政策执行被看作一个指挥链条。但是，这种研究容易犯“孤独组织综合症”，因为没有一个组织能够强大到垄断所有