整体性治理理论

整体性治理理论：
整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。

整体性治理理论对新公共管理的一种修正。

新公共管理是从经济和社会的视角看待政府的管理，其背景是全球经济一体化的推进对效率的要求，西方现代工业社会对公共服务提出的多元化的要求，以及官僚体制的结构和运作方式由于繁文缉节和低效率而遭到普遍垢病。

因此，新公共管理所采用的治理方式，比如强调绩效、结果、分权以及解制、效率、重塑政府等都反映了当时时代的要求。

而整体性治理理论则是以政府内部机构和部门的整体性运作为出发点的，其背景是信息时代的来临。

20世纪90年代后信息技术的迅速发展和普遍应用，使新公共管理的一些治理方式被终止或被改革。

新公共管理在提升政府解决问题的能力、在服务提供者的竞争过程中引入多样性等诸方而取得了不少的成功。

但是，新公共管理的市场化、分权化与解制也使政府机构破碎化，极大地增加了决策系统的复杂性。

而信息技术的发展要求政府管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。

在登力维看来，数字信息时代的治理的核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。

此外，与新公共管理要打破官僚制的努力不同，整体性治理是以官僚制作为基础的，即整体性治理强调，信息技术的运做是以官僚制组织为基础的。

正如菲利普·库琅所言，现代公共管理是在垂直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。

唐纳德·凯特尔在评论斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯著的《网络化治理:公共部门的新形态》.书时曾指出，“戈德史密斯和埃格斯的最深刻的见地是，必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线，并根据新兴的各种网络建立横向的行动线。

”
整体性治理理论的意义是相对于新公共管理理念的缺陷而言的，主要有以下几个方面:
(1)以公众为中心，改进了“管理主义”的价值倾向。

新公共管理理论是一种以效率为基本价值取向的改革运动，对市场机制、私人部门的管理原则和工具及方法推崇备至，具有“管理主义”的价值倾向，严重损害诸如公平与正义、回应性、责任性等民主价值。

整体治理以公众需要和公众服务为中心，强调政府的社会管理和公共服务职能，通过协调、合作、整合等方法促使公共服务各主体紧密合作，为公众提供无缝隙公共服务，把民主价值和公共利益置于首要位置，具有“宪政”特征。

(2)以整体性为取向，克服了碎片化管理的困境。

新公共管理改革通过结构再造形成了一种不同于传统官僚制的组织结构形式，即扁平化与分散化的组织结构形式，但直接而临着组织不协调的困境。

同时，新公共管理通过竞争机制提供高质量、多样化的服务，但组织间
“在引入竞争机制的同时，却忽视了部门之间的合作与协调，造成碎片化的制度结构。

”在整个公共部门中，各部委与执行局缺乏合作决策机制，形成碎片化治理的困境。

整体治理则借助信息技术的优势，通过建立一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构，既克服了政府组织内部的部门主义、各自为政的弊病，又调整了社会和市场的横向关系，并发挥政府的战略协作与统筹服务的作用，构建一种政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络。

(3)以综合组织为载体，修正了过度分权带来的弊端。

新公共管理倡导“分权化政府”，但过度分权也造成了组织间信息失真和沟通不畅，使地方利益主体为追求各自利益而加大了离心力，降低了政府聚合力量服务公众的能力。

整体治理修正了新公共管理过度分权产生的多头等级结构的弊端，提倡一种横向的综合组织结构，这种综合组织建立在官僚制等级基础之上，强化了中央对政策过程的控制能力，为跨部门联系与合作提供了便利。

(4)提供一套全新的治理方式与治理工具。

整体治理理论以整体主义为理论基础，以网络信息技术为平台，对不同的信息与网络技术进行整合，推动了政府行政业务与流程的透明化，提高了政府整体运作效率和效能，使政府扮演一种整体性服务供给者的角色。