论我国行政机关负责人出庭应诉制度的完善

论我国行政机关负责人出庭应诉制度的完善

行政机关负责人出庭应诉制度是根植于我国国情，发源于我国本土法治土壤的制度。立法的原则性规定，历史发展过程中“官本位”始终根植于行政人员以及其他因素的影响，行政机关负责人出庭应诉制度在司法实践中很难得到有效的实行，偏离制度设计的轨道。本文通过分析行政机关负责人出庭应诉制度在司法实践中的突出问题，折射出立法不完善的现象。针对问题提出完善建议，以求在司法改革中的创新制度在实践中能够得到充分的适用，以达制度构建的价值和目的。

标签：行政机关负责人出庭应诉制度；实践问题；制度完善

一、建立行政机关负责人出庭应诉制度的背景

（一）实践背景

以官本位为主要内容的价值观长期以来根深蒂固，深入中国社会的层层面面。现代行政诉讼的出现让“民告官”成为了可能，但是长期以来拥有国家强制权的行政机关并没有转变自身观念，仍旧保持一种高姿态，“告官”但却不见官，行政相对人的权利得不到保障。究其根本，是因为权力与权利不对等的原因。[1]在这样的背景下，行政机关负责人出庭应诉就显得尤为必要。该制度作为一种司法制度改革，是为了适应我国的社会经济文化发展、推进法治进程而产生的。实践中，各地实施的方式也千秋各异，更多的是没有通过规范性文件，而是在实践中探索自己的方法。[2]

（二）立法背景

目前法律、法规的制定往往受党和国家政策的影响，针对日益纷繁复杂的社会现象法律需根据政策规定作出灵活性的调整。党的十九大对深化依法治国实践作出全面部署，进一步提出建设法治政府等一系列目标，加强对行政权力的制约和监督，同时对人民法院行政审判工作提出了更高的要求。党的方针、政策方面的支持为行政机关负责人出庭应诉制度的建立提供坚实背景。[3]

二、行政机关负责人出庭应诉制度的内涵

行政机关负责人出庭应诉制度作为一项新生的法律制度见于2015年新修订的《行政诉讼法》第3条规定中，并且2018年实施的《行政诉讼法解释》第八部分也对该制度进行了详细的规定。本文将从基础概念的角度探究该制度的内涵。

（一）行政机关负责人

一般意义上讲，是指行政机关的最高领导，但在新《行诉解释》第128条

适度扩大了行政机关负责人的范围，扩大至正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人，并且行政机关相应的工作人员在特殊情况下亦能出庭应诉参加诉讼活动，相应的工作人员，基于现实案件情况的考量包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。

（二）出庭应诉

出庭应诉包含两层含义，一是出庭，即和诉讼案件有关的人到法庭；二是应诉，指被告因原告的起诉而参加诉讼的行为或活动，例如实施举证质证，参与法庭辩论等诉讼行为。[4]行政机关负责人出庭应诉制度建立的目的和价值在于维护和保障公民权益，解决行政争议。因此从制度的目的和功能角度来看，只有行政机关负责人实质上参与诉讼活动，与原告就有关争议进行交流与辩论以寻求合理的解决方案，即真正实现出庭与应诉的有机统一，既出庭又”出声”并”出彩”时，才能实现制度所预设的目的和功能。

因此行政机关负责人出庭应诉制度，是指在行政纠纷中，行政相对人认为行政机关的行政行为侵害其合法权益，以行政机关为被告而向法院提起行政诉讼，行政机关的有关负责人原则上应当出庭实施诉讼行为，以解决行政争议的制度。

三、行政机关负责人出庭应诉制度的不足与完善

行政机关负责人出庭应诉制度的建立和在司法实践中的运用，是我国行政诉讼制度发展进步的重要标志。首先，其能进一步保障司法权威并在此基础上增强司法的公信力。该制度促进了行政权和司法权这两权之间的良性互动，有助于法院有效掌控庭审过程，从而保证审判的质量，并提高审判的效率，推进行政争议得到适当地解决，行政相对人的合法权益得到保障后，其内心自然产生对司法活动的信任和对法律的信仰。其次，又可以进一步推动依法行政和法治政府建设。行政机关负责人通过与原告进行面对面的接触可以了解真实的案件情况，了解是否存在不合法、不合理行政行为的存在，进而改进工作方式，在法律的框架内行使行政权力，推动法治政府的建设。该制度体系的建立具有十分重要的积极意义，但是，在法律规定方面又显现出许多不足。下文则是指出制度方面的不足并提出几点建议。

（一）行政机关负责人及委托工作人员的范围问题

在司法实践中，基于行政机关正职负责人的职责与其行政级别成正相关，行政级别越高，其所管理和负责工作的内容就越繁多，其时间相对不是十分充裕，因此在该类的司法实践中行政正职负责人的出庭比例不高。也因此大部分的诉讼案件由副职负责人出庭来应诉，这也渐渐成为副职负责人的工作之一。新司法解释第128条从此实际情况出发，但对于副职负责人以及其他参与分管的负责人的具体范围并不明确，实践中各地做法不一。并且在司法解释中对于委托工作人员的范围并未作出明确具体的规定。

根据行政机关负责人职务分配的具体情况，笔者认为，对行政机关副职负责

人宜作扩大解释，不能只拘束于形式上的副职，把履行这实际责任、职责的纪检组长、政治部主任、正职负责人助理等视为行政机关负责人，并且该负责人要是该案的直接接触人员，充分熟悉并了解案件的基本情况。[6]对于委托工作人员出庭的情况。《行政诉讼法》第三条也作出了规定。首先，该类人员出庭应诉作为补充性方式。只有当上述的负责人基于正当理由诸如身体健康、路途遥远等原因均不能出庭应诉时，才可以委托相关工作人员出庭。其次，被委托的工作人员应是被诉行政行为的直接负责人或经办人，直接或间接地作出了具体行政行为，对案件事实以及争议焦點充分的了解。

（二）应当出庭应诉的具体情形问题

《行政诉讼法》第三条规定了被诉行政机关负责人应当出庭应诉的义务，新司法解释第129条第1款对于应当出庭的情况作了原则性的规定，给司法实践中行政机关负责人是否需要出庭的判断带来难题。

行政机关负责人出庭应诉的案件范围的确立应考虑到在追求社会效益最大化时行政诉讼的效率，在案件类型上结合客观情况，才能使行政机关负责人出庭应诉制度更好的落实。[7]应当出庭的案件，新司法解释规定了涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件。具体来说，以下案件应当出庭应诉：造成公民死亡或丧失劳动能力的案件；涉及农村集体土地使用权非法变更的问题；涉及面较广的房屋征收补偿案件，此类案件性质关系到重大的社会利益，对于司法公信力的建设具有重要意义，因此行政机关负责人面对此类行政案件应积极出庭并进行诉讼活动。负责人通过参与这类案件的处理，能够更好的知道行政执法中存在的问题和不足，并根据问题和不足来改正工作，依照法律为公众服务和进行社会管理工作，推动法治政府的建设。

参考文献：

[1] 盛小伟，邹伟明.权力对权利的尊重——行政诉讼第一理念的确立[J].争鸣，2017（5）：67-71.

[2]田勇军.《行政诉讼法》中“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”之理论分析[J].西部法学评论，2015（06）：8-18.

[3]江必新.论行政诉讼法司法解释对行政诉讼制度的发展和创新[J].法律适用，2018（07）：2-9.

[4]谢丽华. 行政机关负责人出庭应诉制度研究[D].广西民族大学，2016.

[5]焦克.关于行政机关负责人出庭应诉制度的思考[J].江南论坛，2016（01）：42-44.

[6]刘羽梅，张祺炜.行政机关负责人出庭应诉制度之完善——兼议对行政诉