民族自治地方立法的局限性及其对策分析

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民族 自治地 方立法 的局限性分析
ｉ 民族 自治特 色 应 当是 结 合本 地 区 实 际 ， 补 国 家 尚未 ． 填 制定的法律、法规 的空 白；细化法律 、法规的原则规定：对 已有法律、法规做 出补充规定；在法律允许变通的权限 内对 法 律 、 法 规作 出变 通 。 然 而 ， 观 民族 治 地 方 制 定 出来 的 自治 条 例 ，基本 上是 综 照抄照搬宪法或 民族区域 自治法的现成条文 ， 或简单地模仿 其他的 自治条例 ，内容过时， 跟不上 形势 发展需要 的现象 比 较普遍 。单行条例 已经制定了一些 ， 由于受到观念上和制 但 度 上的一些限制， 对于那些特别需要照顾 的民族特点而应当 制 定 的单 行 条 例 ，则 没 有及 时制 定 ， 其 是那 些 急 需 的具 体 尤 规 范经济 自治权 的单行条例，仍然很少 。 以经济建设为中 在 心 的社会主义现代化建设 中， 单行条例主要被用于具体规范 经 济 自治 权 ， 是 由于 各 民族 自治 地 方 经 济 发 展 政 策 一直 不 可 够稳定 ， 对经济 自治权 的认识一直不 够清晰和准确 ，所以没 能很好地运用单行条例这种形式。 至于 由民族 自治地方的 自 治机关对国家法律、行政法规、地方 性法规 ，有权根据本 民 族的本地方 的实际情况可以作 出变通规 定和补充规定 ， 乎 几 是空 白 其结果 ， 就使各 民族 自治地 方的 自治机 关制定 出来 的各类 自治法规， 总体 上显得地方特色 、 在 民族特色不明显 。 ２ 民族 立 法 中 的 部 门本 位 主 义 思 想 比较 严 重 。 ． 在我 国立法机制 中，长期 以来都存在 一种违背立法原 则 的做法 ， 即法案的起草工作通常都不是 由立法机关本身承 担 ，而是委托有关行政 部来承担。行政部 门在起草的法律草 案 中不恰当地、过多地 反映本部 门的愿望和要求，如机构设 置 、人 员编制、干部职级待遇 、经 费、办公设施、行政处罚 等不适 当的具体 内容都写进法规草案 中， 图用法规的形式 试 固定下来 ，使法规草案 内容繁琐 、冗 长，而这些愿望和要求 往 往 与 其 他 部 门 的利 益 或 全 局 的利 益 不相 一 致 。 各 级立 法 而 机关在审议有关 的法案时 ， 有时也出于照顾关系的考虑 ， 对 不 适 当 的部 门利 益予 以照 顾 ， 者 虽 无 意 照 顾 但 也 没 有及 时 或
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民族 自治地方立法 的局 限性及其对策 分析
徐 旭
（ 贵州大学法学 院
贵州贵阳
百度文库
５ ０２ ） ５ ０５
摘 要： 民族 自治地方的立法是 我国社会主义 法律体系 的一个重要组成部分，是 民族区域 自治制度 的一项基本 内容， 是宪法 、自治法和立法法所赋予 自治机关 的～项重要权利 。随着社会 主义市场 经济体制 的逐 步建立 ，民族 自治地方加快 了民 族立法步伐，有力地推动 了民族地方的经济和社会事业建设的发展 。但 是，在 民族 自治过程中，也出现了不少立法 问题 。所 以必须尽快采取有效措施，完善民族 自治地方立法，以推动 民族地区的全面发展 。 关 键 词 ： 民族 自治 地方 ； 民族 立 法 ；局 限性 ；对 策 分 析
近些年，民族 自治地方立 法机 构积极主动研 究民族地 区市场经济发展的特殊规律和客观要求 ， 运用 国家赋予的地 方立法权 限， 健全 民族 自治地方立法 ， 初步形成 了以 《 宪法》 和 《 立法法》为基础 ，以 《 民族区域 自治法》为主干 ，包括 各项调整 民族经济社会关系的法律法规 、自治条例 、 单行 条 例在 内的民族法规体系， 对促进 民族经济 社会 发展发挥 了重 要作用 。然而，综观我 国民族 自治地 方立法 ，普遍存在立法 缺乏主动性，缺少民族特色 ， 民族立法 中的部 门本位主义 思想 比较严重，变通 权行使 的不够充分 ，民族 自治地方立法 力量 薄弱等诸多问题 。
一
发 现 、 改而 予 以 照顾 。 种 情 况 最 终 反 映 出来 的结 果 是通 修 这 过 的法规或不适宜或难予执行 。 这种立法机制上的弊病 ，在 民族 自治地方立法方面 同样存在。所 以，国家要真正走向法 制化轨道 ， 当尽快 改变这种委托有关行政或事业部门起草 应 法律 、 法规草案的做法 ， 要逐渐 使立法机 关本 身能够独立地、 按照立法规划进行调查研究和起 草工作 。 ３ 变通权行使的不够充分 。 ． 民族 自治地 方的变通 只局 限在婚姻 、计划 生育、 继承等
方面， 没有考虑 民族 自治地方政治经济文化发展中出现 的特 殊 问题 和矛盾， 有针对性地运用立法变通权解决法律法规与 当地政治经 济文化发 展的冲突与 问题 。在现有 的变通规定 中，基本上集中在婚姻、继承、计划生育、选举 、义务教育 等不直接体现利益关系 的政治 、 社会领域 ，其中婚姻方面的 变通 、 补充规 定竟 然占了一 半， 民族 自治地方特别需要的 而 财税 、金融 、外贸 、资源开发等经济领域 的变通 、补充规 定
根 本 没 有 ；在 促 进 经 济 发 展 ， 快 基 础 设 施 建 设 、 色产 业 加 特 发展和教育 、文化等社会事业发展方面的变通也明显不足。 ４ 民族 自治地方立法力量薄弱。 ． 从事 民族立法 工作的干部，虽有丰富 的民族工作实践 经验，但缺乏系统的民族立法理论和 立法 技能；民族 自治地 方立法理 论研 究基础薄弱，立法缺乏 理论研 究做导 引，加之 缺乏民主立法程序 ，公众难 以参 与立法 ，民族立法成果的施 行也 因理论 导向滞后 、社会支持不够而进展缓慢。目前 ，民 族 自治地方立法 的理论研究较为薄弱 。 大多 数民族地方立法 人 员 日常 忙 于 各 种 立 法 的具 体 事 务 ， 暇 在 民族 立 法 理 论上 无 进行深入 的探讨 ； 而有关 的法学工作者又因很少接触民族立 法实践 ， 也很难在 民族立法理论方面进行深入的探讨 。其结 果，必然是 民族立法理论严重滞后于 民族立法实践，民族立 法 实 践 得 不 到 民族 立 法 理 论 有 效 的支 持和 指 导 ， 终 导致 自 最 治地 方立 法质 量难 以突 破现 状而 获得 明显 的提 高 。 二 、 民族 自治 地 方 立 法 的 对 策 分 析 完 善 民族 自治 地 方 立 法 是 一个 全 方 位 的 长 期 性 工 作 。 鉴于 目前我 国民族 自治地方立法存在的主要 问题及原因， 笔 者 提 出 民族 区 域 自治地 方 立 法 几 点 对 策 ： ｉ坚持正确 的立法指导思想 ，突出经济立法 ． 民族 自治地方立法要 以党 处理 民族 问题的基本纲领、 政策和 “ 个代表 ”的重要思想 为指导 ；以解放和发展生产 三 力为 出发点和立足点 ，促进 民族地区新的经济关系的确立， 从而实现各族人 民的根本利益，以宪法、民族区域 自治法和 立法法为依据，围绕少数 民族地区经济建设为中心，突出经 济结构战略性调整的重点， 坚持民族 立法 决策与改革 、 发展、