关于构建和完善国有企业效能监察工作体系的思考

关于构建和完善国有企业效能监察工作体系的思考

作者：程卫

来源：《卷宗》2013年第10期

摘要：本文从公司治理理论和管理控制理论出发，对企业效能监察进行了理论上的界定。在此基础上，对当前国有企业管理中效能监察工作上存在的认识、机制、监察合力、工作方法等四个方面问题进行了重点分析，并从扩大监察范围、健全监察制度、形成监察合力、提高监察能力等四个方面入手，对构建和完善国有企业效能监察工作体系提出了合理化建议。

关键词：企业管理；效能监察；工作体系

现代管理学理论认为，科学的决策系统、高效的执行系统、灵敏的信息系统和严密的监督系统，是构成企业管理的四大核心要件。严密的监督系统是其余三个系统科学化、制度化、规范化运行的重要保障。近些年来，随着国有企业改革的不断深化和现代企业制度的日臻完善，效能监察工作不断建章立制，深度参与国有企业管理，内容不断深化，领域不断拓展，覆盖面逐步扩大，在规范管理、提高执行力、预防腐败、防范风险方面取得了积极成效。但面对改革发展的新形势，企业的经营环境、目标、手段、方法发生了很大的变化，一些国有企业中，由于体制和制度不够完善，管理和监督不够到位，围绕重大投资决策、成本管理、产权转让等一系列新情况新问题，效能监察工作未能得到深入持续开展，渎职、腐败、侵吞国有资产等违规违纪现象时有发生。因而，如何治本抓源，构建和完善国有企业效能监察工作体系，发挥其约束和促进的双重作用，遏制违规违纪现象蔓延，推动国有企业向现代企业管理之路迈进，成为摆在我们面前的重大课题。党的十八大报告指出，“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设”。建立和完善效能监察工作体系，不失为国有企业全面推进惩防体系建设的重要一环。

1 效能监察的内涵与特点

2006年出台的《中央企业效能监察暂行办法》对效能监察给出了明确定义，“企业效能监察是企业监察机构针对影响企业效能的有关业务事项或活动过程，监督检查相关经营管理者履行职责行为的正确性，发现管理缺陷，纠正行为偏差，促进企业规范管理和自我完善，提高企业效能的综合性管理监控工作。”在西方制度经济学“路径理论”的视阈之中，企业只有选择正确的发展道路，才能有效降低生产成本，避免付出沉重代价。在国有企业经营管理之中，科学引入现代管理方法，围绕管理效率、效果、效益等问题开展效能监察，对企业管理进行再管理，无疑是一条理性路径。

1.1 效能监察与公司治理

公司治理是现代企业培育和提升核心竞争力的决定性因素。在公司治理结构领域中占据重要地位的“委托代理”理论认为，股东出资者是公司经营风险的最终承担者，公司全部控制权归出资者所有。但随着股权的日益分散化和多元化，股东们只有支付薪金聘请专业人才进行规模化的经营管理，并凭借严密的契约和监督手段对经营者行为进行限制。这样，监督就作为一种公共产品，成为公司治理结构调整完善的必然结果。因而，通过效能监察，对企业内部管理人员履行职责效能情况进行常态化的监督检查，能够及时有效地降低公司治理中的委托代理风险，节约代理成本，提升公司治理水平。

1.2 效能监察与管理控制

经典的控制理论认为，所谓“控制”，就是“为了改善某个或某些受控对象的功能，通过获得并使用信息，以这种信息为基础而选出的，并加以该受控对象上的作用”。企业管理中的“控制”，就是通过明确的行动计划和完善的组织机构，不断地反馈信息、发现偏差、纠正偏差，改进工作，进而推动管理组织目标的实现。效能监察作为企业管理的重要组成部分，它以监督检查企业的各项经营管理活动为途径，将监察职能融入企业经营管理之中，监督约束管理人员行为，提高管理人员履职效能，并对违规违纪行为进行查处，严肃组织纪律，实现企业管理控制的目标。

1.3 效能监察与廉政监察

马克思指出，“凡是直接生产过程具有社会结合，而不是表现为独立生产者的孤立劳动的地方，都必须会产生监察”。在政治生活中，“监察”特指行政监察，也就是监察机关对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员（监察对象）遵守和贯彻执行法律法规纪律情况进行监督的活动。在国有企业管理中，效能监察和廉政监察都是监察的重要组成部分，也都是强化企业管理的内在需要，均具有防范风险、预防腐败、提高效能、增加效益的作用，但二者侧重点有所不同。从目标来看，前者侧重于对员工履行行为和履职效能的监察，后者侧重于对党员领导干部廉政工作的监察。从特点上来看，前者偏重于动态监督和综合监督，后者则偏重于静态监督和专项监督。认清这一点，对于做好效能监察工作至关重要。

2 效能监察工作实践中的误区

2.1 效能监察的认识尚有偏差

近些年来，国家从政策层面将效能监察工作置于国有企业管理的重要地位，给予充分的重视和支持。但受传统观念和主客观因素影响，一些企业对于效能监察的理解和认识仍然存在或多或少的偏差。有一种明显的倾向认为，企业应将追求经济效益放在第一位，开展效能监察应该无条件地服务于追求经济效益这个大局，甚至认为过多地开展效能监察会束缚企业的发展。受这种观念影响，在实际工作中，一些国企领导者表面上热忱支持效能监察工作，但实质上却认为它只是一种“摆设”，不理解，不重视。还有一种倾向认为，国有企业纪检监察组织的核心职责是防治腐败，将效能监察工作过多介入企业经营管理是“越俎代庖”。因而，在一些企业管

理实践中，效能监察的效果大打折扣。究其原因，产生这两种错误倾向的根本，都是因为一些企业领导者和员工，对于什么是企业效能监察，为什么要开展效能监察，如何开展效能监察等一系列问题都没有清晰的认识，对于效能监察工作的意义和目的没有准确的理解。

2.2 效能监察的机制尚不健全

企业效能监察工作具有很强的专业性和综合性，其内容涉及企业的生产、经营、管理等各个方面。要保证效能监察工作健康有序进行，就离不开强有力的领导体制和科学的工作运行机制。在实际工作中，虽然一些企业的效能监察工作起步较早，成效明显，但仍然存在机制运行不力、制度刚性不强等问题。一方面，效能监察制度建设相对滞后，完整的效能监察制度体系尚未形成，相关制度配套不够完善，大多数企业对于效能监察的领导体制、工作制度、工作标准、工作程序、成果评价以及激励制度都没有统一、明确的规定，致使工作中出现操作难度大、责权不明确、相互推诿扯皮、凭借主观经验武断从事等问题，阻碍了效能监察工作良性有序运行。另一方面，受主客观因素影响，效能监察制度实施的刚性不足，责任追究不力，在企业管理中没有形成敬畏制度、敬畏规则的氛围，没有形成不能违规、不敢违规、不愿违规的风气，使违规者心存侥幸，制度威慑力弱化。

2.3 效能监察的合力尚未形成

在国有企业的生产经营中，企业的董事会、监事会、纪检监察组织、财务部门、审计部门、法律事务部门共同构成企业监督系统的监督主体，这些组织和部门在不同环节工作，行使着各自的监督检查职责。企业纪检监察组织在诸多监督主体中，处在组织协调地位，发挥着重要的综合作用。但由于企业管理实践中部门协作机制不完善，这些组织和部门往往“各自为政”，监督能力没有得到有效整合，彼此工作不能得到有效地衔接和互补，有些部门甚至处于监督与被监督的双重角色之中，职能和定位没有充分明晰。再者，由于“多龙治水”，责任体系不完善，对于各个部门如何参与效能监察，参与到什么程度，都没有明确的标准和界限，致使实践中一些部门对效能监察工作有抵触情绪，没有把效能监察工作与企业的业务工作同安排、同布署，行动迟缓，影响了整体效能的发挥。

2.4 效能监察的方法相对滞后

效能监察的核心是对企业各类经营管理行为和过程的控制和监督，但在实际工作中，却由于监督方法的滞后和对企业管理关键环节介入的不充分，导致效能监察浮于表面，突出表现在以下三个方面：一是重立项，轻落实。一些企业效能监察项目的上报非常及时，但因为方案不够细化，缺少量化和硬性指标，造成工作部署和实施“两张皮”。二是重专项，轻综合。专项监察，是指对某一专门问题或监察对象的某一行为进行的效能监察，如对专项基金使用、某项重要规章制度的执行情况的监察。专项监察重点突出，针对性强。相比之下，综合监察则涉及内容广，更能反映监察对象的全面情况。由于缺乏系统的方案设计，一些企业的效能监察总是停留在专项监察的层面，不能通过综合监察对企业生产经营全貌进行系统监控。三是重结果，轻