当代中国政府与政治复习之公共政策

当代中国政府与政治复习之公共政策

现代公共政策是政府公共管理的重要职能，是公共管理的主要组成部分之一。公共政策是政府与社会相连接的主要纽带。政府部门正是通过一系列的公共政策，实现对社会、经济各领域发展导向以及各项事务的管理，塑造良好的社会、经济和政治秩序。政府作为权威性的社会公共权力主体，对社会公共事务管理的主要手段和方式是公共政策。换言之，公共政策是政府管理国家和社会公共事务的主要手段。我们要关心的不仅是政府所要推行的政策，还有政府为什么要推行这些政策，以及这些政策的后果是什么。

1．概念与特征

公共政策是指社会公共权威为解决公共问题所做出的正式的决定或安排。通常，这种决定或安排是确立一定社会生活的行为准则和行为依据，可以表现为法律、政令、计划、方案、程序等形式。公共政策的基本的界定包含着如下的内涵：

①制定公共政策的主体是拥有合法性的权威组织包括立法机关、行政机关、司法机关在内，以及由它们授权的有关机构或部门。

②制定公共政策的目的是为了解决社会公共问题，归根结底是为了解决公共资源或社会公共利益的分配问题。

③涉及公共资源分配的公共政策表现为法律、政令、计划、方案等形式，它是非私人物品（价值）的权威性分配方案。政策不仅具有符号特征，而且是一个行为过程。

公共政策来源于解决政策问题，政策问题来源于社会问题，社会问题是涉及到大多数人的利益、引起社会普遍关注的问题，因此，公共政策所要解决的是大多数人所面临的问题，以公共利益为其价值取向。公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。

公共政策的特征体现为：权威性、阶级性、普遍性、层次性与丰富性。

公共政策的基本功能为：

导向与管制功能。公共政策通过其所具有的特定的强制性的规范，具有对社会公众的行为和社会发展的引导与管制作用。

调节功能。公共政策对包含于社会公共问题中的各种利益矛盾具有调节和控制的作用。

分配功能。公共政策能将社会的公共利益按一定的标准对一定的对象进行分割，对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。

2．公共政策的主要类型

（1）党的政策

党的领导是政治的领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式：使党的主张通过法定程序变为国家意志。将党的政策变成国家公共意志的法定程序有三种：

①中共中央与国家机构联名发布政策方案。

②中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过。

③政府决策以党提出的政策原则为依据。

（2）人大决策全国人大及其常委会行使宪法明确列举的决定权的那些行为。人大及其常委会行使宪法明确列举的人事任免权的行为。人大及常委会行使宪法明确列举的监督权的行为。

（3）行政决策

行政决策作为公共政策出现的主要形式：

①行政法规。

②行政措施。

③部门规章。

④地方性规章。

⑤地方性行政措施、决议和命令。

3．政策与制度、法律的概念的关系

三者只能是部分地可相互替代，不能完全混同。制度和政策都是某种决策产物和某种规则，有重叠之处，不过却是不同层次的决策产物。政策侧重的是为某些目标而采取的操作方式，作用是形成针对问题的可操作决策；作为规则的总称，制度包含了作为操作规则的政策，不过，制度的内涵比政策更广。制度处于一种内核的地位，而政策是制度的延伸，生长于制度的平台上。法律可以理解成是制度及政策的一种形态。国家的根本制度可以通过宪法来显示，政策也可以用法律的形式来显示。但制度可以不以法律的形式体现，政策也不一定是法律。制度、政策与法律不一致的情况也会经常出现。

4．影响公共政策的主要因素

（1）政治制度因素和政治文化因素政治制度因素是影响公共政策的最主要因素，政治制度包括政体制度、国家结构形式、议会制度、政党制度、选举制度、舆论控制制度、决策制度、政治文化。决策制度对公共政策影响最为直接。

（2）外部环境因素外部环境因素：国际政治经济系统、国际生态系统、国际社会系统。

全球化描述的是相应的一个发展进程，这种发展的结果是民族国家与民族国家主权被跨国活动主体的权力机构、方针取向、认同与网络挖掉了基础。在现实的世界社会中，没有一个国家或集团能够与外界相互隔绝，各种不同形式的经济、文化、政治的相互碰撞是理所当然的。

绿色壁垒指在国际贸易领域某些国家凭借科技优势，通过立法建立环保公约、法律法规和标准、标志等形式，对商品进行准入限制，实行贸易保护主义。因其具有名义上的合理性、形式上的合法性，将是主要的贸易壁垒。

WTO是指世界贸易组织（World Trade Organization，WTO），它是现今最重要的国际经贸组织。WTO的运作方式透过会员共识决定或票决之方式，决定WTO各协议规范之内容及对各会员之权利义务，将多边贸易体系予以法制化及组织化，各会员并据此制定与执行其国内贸易法规。此外，WTO为会员间讨论如何建置经贸规范之论坛，监督会员执行及遵守相关协议之规范，并协助会员进行执行协议之技术合作。世贸组织的基本职能有：管理和执行共同构成世贸组织的多边及诸边贸易协议；作为多边贸易谈判的讲坛；寻求解决贸易争端；监督各成员贸易政策，并与其他同制订全球经济政策有关的国际机构进行合作。

（3）内部环境因素经济制度、社会文化、利益集团和大众。

5．政府干预的必要性和失灵原因，为何需要社会力量的介入

（1）政府干预的必要性

①市场会失灵。

②民间（社会）没有解决自身问题的能力，社会成员总是陷入“囚徒困境”中无法自拔。

（2）社会力量介入的原因

①政府干预也可能成为问题，单纯强调加强政府力量的国家主义只会损害市场的功能。我们需要的是在政府和市场之间形成互补。而政府和市场的互补就需要一种中介力量，这就是社会，广泛的社会参与是互动的一方，也是处于中间节点上的一方；没有社会的个人决策者是很难与政府互动的；而没有社会，政府也绝无这样强大的理性能力实现公共利益。

②市场经济作为一种有效运作的体制条件是法治。而法治的作用一是约束政府，二是约束经济人行为。

6．公共政策在行政管理中的作用

公共政策在整个行政管理过程中，具有重要的地位和作用：