土地产权制度变迁：1949-1998(繁体字版)

香港：《中國社會科學季刊》2000年秋季號（總第31期）

中國土地産權制度變遷：1949-1998*

董國禮

認爲能夠遵照人的意願而控制社會進化過程，這似乎是一種奢望。1

一、分析框架

本文用制度經濟學的概念和分析框架，對1949—1998年50年間中國土地産權制度2變遷作以系統的分析和闡述。制度變遷理論告訴大家，制度安排（institutional arrangement）總是由起始時的均衡態勢向非均衡態勢過渡的，即均衡是暫時的，而非均衡則是常態；非均衡的出現預示著制度創新和制度變遷，制度變遷（institutional change）分爲誘致性制度變遷（induced change）和強制性制度變遷（compulsive change）。結合我們討論的主題——土地産權制度，每次土地産權制度非均衡都會引起産權的重組。

制度非均衡（institutional non-equilibrium）及變遷理論構成了本論文的主要架構。我們將1949—1998年以來的土地産權制度變遷看作是由制度均衡到非均衡而引起變遷的過程。1949年前的土地制度安排相對於新掌握政權的共產黨要‚實現耕者有其田‛的政治意志來說，是非均衡的，於是便開始了1952年的土地改革。而此後的以家庭爲單位的小農經濟相對於工業化等的制度安排，又顯得非均衡。於是，強制性制度變遷——集體化便隨之而到。1958年以後的人民公社制度安排，並沒有使它的創制者如願以償。制度的非均衡依然顯現，60年代初大饑荒的痛苦經歷教育了農民及政府必須在現行制度安排之外尋找生存機會，來自底層的制度創新——‚包産到戶‛又引起短暫的誘致性制度變遷。然而由於意識形態、統治者的有界理性和政治偏好等的作用使得這一短暫調整的流産，於是強制性制度變遷得以重演：人民公社體制得以保留。低下的n集體經濟效率的長期徘徊，引起農民的再次‚反抗‛，在現存的制度安排下，已不能滿足農民收益的要求，他們不得不在現存的國家認可的制度安排的邊界之外尋找能最大限度地滿足自己利益要求的制度安排。有了60

*蔡少卿教授、周曉虹教授對本論文作了指導，趙曉力博士、應星博士對本文的初稿提出了建設性意見，在與何軍、謝燕清的交流過程中也受益匪淺，在此一併表示感謝。

年代初期的經驗，‚包産到戶‛作爲制度選擇集合中一個又應運而生，於是又一波誘致性制度變遷的到來，即70年代末始于安徽鳳陽小崗梨園村的家庭聯産承包責任制。然而，故事並不因此而結束，家庭聯産承包責任制的制度安排又引起新的非均衡、制度創新及産權的重組。

二、土地改革：強制性制度變遷及其社會、經濟績效

（一）強制性制度變遷及其經濟社會績效

制度變遷有兩種類型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷是指現行制度安排的變更或替代或者是新制度安排的創造，它是由個人或一群（個）人，在回應獲利機會時自發倡導、組織和實行。強制性制度變遷由政府命令和法律引入和實行。誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起。根據我們對強制性制度變遷的界定，1950年開始的土地改革是出於國家意志的考慮，具有強制的性質，是強制性制度變遷。

土地改革運動從1950年底開始，到1952年底，在全國範圍內基本完成。完成土地改革地區的農業人口占全國農業人口總數的90%以上，農民也被賦予新的政治地位。土地改革中獲得經濟利益的農民，約占農業人口的60—70%。土地改革，‚使全國3億多無地、少地的農民無償地獲得了7億畝的土地和其他生産資料，免除了過去每年向地主交納的700億斤糧食的苛重的地租。‛‚土地改革以後，貧農、中農佔有的耕地占全部耕地的90%以上，原來的地主和富農佔有全部耕地的8%左右。‛3在安徽省太和縣共沒收、徵收土地576,616萬畝，沒收房屋56,753萬間，耕畜11,533萬頭，農具27,029萬件，糧食723萬多公斤。這些作爲‚地主階級的五大財産‛被分配給貧苦農民，使農民的生活得到了改善，實現了‚耕者有其田‛。4土地改革以後的土地制度安排，從産權的角度來講，農民有了對剩餘產品的索取權，生産積極性提高了，這一點從李友梅博士在江村的一項調查中也可以得到證實。5 1951年全國農業總產值比1949年增加了28.8%，1952年比1949年增加了48.5%。糧食産量，1949年前最高年産量爲2,774億斤，1949年是2,263.6億斤，1951年增長到2873.7億斤， 1952年更達3,278.2億斤，超過1949年前最高年産量的18.1%。6土地改革除産生上述經濟績效（economic performance）外，也産生了一定的社會效應。這種社會效應，主要表現在農民政治地位的提高，從而使國家獲得了廣大農民的政治支援，從而降低了集體化土地産權制度安排的交易成

本。但是，土地改革是在農村這個封閉的傳統社會中進行的，沒有得到城市和工業的支援。所以它雖然解決了‚平均分配土地‛，實行‚耕者有其田‛的問題，但無法解決人地緊張以及土地集中的情況下所産生的農村社會分化問題。7在有的學者看來，正是因爲土地改革沒能防止兩極分化，使得中國才不得不迅速向集體化過度。8面對發展重工業的設想，土地改革後的制度安排又有其不足，新的制度非均衡又産生了。

（二）土地改革後制度安排的非均衡

1952年，我國完成了土地改革之後，結果以一家一戶爲生産單位的小農經濟又在包括太和縣在內的全國範圍內廣泛出現。由於小農經濟生産方式下的農戶占地少，經濟力量薄弱，進而排斥先進的生産技術，無力抵禦自然災害的侵襲，更難以實現擴大再生産。土地改革以後，雖然農民的生産積極性大爲提高，農業生産迅速發展。但是，從規模經濟的角度來考慮，分散、落後的小農經濟所提供的生産率卻無法適應大規模經濟建設的要求。根據國家統計局1955年在二十五省對16,000多個農戶的調查，1954年各類農戶的糧食的商品率，平均數爲25.7%，其中，貧農爲22.1%，中農爲25.2%，富農爲43.1%。所以國民經濟恢復時期所取得的成績，似乎並不能滿足中央主要領導人要建設一個在短時期內能趕超英美的工業化國家的偉大理想的要求。即現存的土地産權制度安排相對于中央領導人的偉大志向來說，已經顯得非均衡了。制度的非均衡性已明顯的表現出來，也昭示著又一次制度變遷的到來。

根據産權經濟學家H．登姆塞茨（Demsetz,Harold）的界定，産權是一種社會工具，其重要性就在於事實上它們能幫助一個人形成與其他人進行交易時的合理預期。它是界定人們如何受益或如何受損，因而誰必須向誰提供補償以使他修正人們所採取的行動。同時新的産權的形成是相互作用的人們對新的受益—成本的可能渴望進行調整的回應。9通過對H．登姆塞茨關於産權文本的解讀，我們認爲産權（包括土地産權）應該是産權市場長期自發交易的産物，或曰長期的市場自發交易是産權的天然屬性。

土地改革形成的産權制度無疑是一種土地的農民私有制。但是，這種私有制不是H．登姆塞茨所言的産權市場長期自發交易的産物，也不是國家僅僅對土地産權自發交易過程中施加某些限制的結晶，而是國家組織大規模群衆鬥爭直接重新分配原有土地産權的結果。根據周其仁的分析，由於國家和黨的組織對突破無地少地農民在平分土地運動中不可避免的‚搭便車‛（free rider）