我国证券民事诉讼中行政处罚前置程序的规定

浅议我国证券民事诉讼中行政处罚前置程序的规定摘要：中国证券侵权诉讼制度还很不健全，而其中关于行政处罚前置程序的规定所体现出来的问题尤为突出，本文就这一问题加以探讨，以促使我国证券市场更加健康、有序地发展。

关键词：证券民事诉讼；前置程序

最高人民法院在2003年1月10日颁布的司法解释《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》（以下简称《规定》）及此前下发的《关于证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》（以下简称《通知》）。这两组规范性法律文件解决了证券民事赔偿程序中一些相关的实体和程序问题，增强了证券民事赔偿在诉讼中的可操作性。但若仔细研读《规定》的相关内容，不难发现，一些制度在设计及做法上仍有商榷之必要，如其中的行政处罚前置程序的规定。

一、司法解释中中行政处罚前置程序的规定

《规定》第5条的规定，投资者对虚假陈述行为人提起民事赔偿诉讼必须以相关行政机关或行政机构做出的行政处罚决定作为

前提条件。这个规定仍然没有改变此前下发的《通知》中关于行政处罚前置程序的规定。

此前颁布的《通知》规定，人民法院只受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷。它一方面注重一些行政主管部门发挥其行政权的主导作用，如规定虚假陈述行为必须经中国证券监督管理委

员会及其派出机构调查并做出生效处罚决定，另一方面当事人若要提起证券侵权民事诉讼必须要以前面生效处罚决定为事实依据，这正是中国证券侵权诉讼中的特色之处。

二、最高法设立次行政处罚前置程序的原因及分析

1、最高人民法院设立行政处罚前置程序的原因，即所谓的正能量

（1）行政处罚前置程序可以减轻原告的举证责任。在民事诉讼过程中有一个举证的问题，再加上证券侵权诉讼中所涉及到的领域的专业性，很多受到损害的投资者往往不具备这方面的知识。因此，在诉讼过程中取得相应证据存在比较大的难度，设立行政处罚前置程序可以解决举证难的问题。

（2）行政处罚前置程序能有效地防止滥诉，进而提高司法效率。在他们看来，这一规定能使投资者在行政处罚决定下达生效后提起诉讼，避免其在尚未掌握胜诉必需的证据情况下贸然诉讼，在耗费自己的人力物力的同时也增加了司法运作的成本，在当前我国各种社会矛盾和冲突日益频繁的情况下，这对我国司法效率的提高是极为不利的。

（3）行政处罚前置程序有助于司法效率的提高，有助于司法的统一性。在立法层面上，目前我国证券市场不够完善，导致相应的立法比较粗糙，在操作性和完善性有待加强；在司法层面上，由于我国法官素质层次不齐，相当地方的法官素质不高，法院会因蜂拥

而至的证券诉讼而无法有效审理其他社会冲突。设立此规定可以有效的缓解这方面的矛盾。

2、对上述解释的分析

上述解释在表面上看似乎有一定的道理。但仔细分析，上述解释又是缺乏充分、合理依据的。

（1）就行政处罚前置程序可以减轻原告的举证责任来说，原告若要提起诉讼必须以行政处罚决定为事实依据，不需要再证明其违法行为的存在，即所谓的证券侵权行为的存在。但事实上，这个假设若要成立，其前提必须是投资者要以生效处罚决定为事实依据。民事责任首先是平等主体之间的责任划定，此规定显然违背了我国《民事诉讼法》关于起诉条件的规定，且有损于整个法律体系。

（2）从行政处罚前置程序可以防止滥诉的理由来看，其并不成立。设置行政处罚前置程序，只是推迟了投资者的起诉时间，并不能够阻挡受害投资者提起诉讼，这样导致的后果很可能是证券侵权诉讼过于集中，再加上我国法官的普遍素质不高，证券投资者得到民事赔偿的时间会严重滞后，其结果往往会适得其反。

（3）行政前置程序有助于案件的公平处理，保障司法的统一性，这是显而易见的。但正如后面所讨论的，从实质上看，并未起到实质上的作用，甚至违背一般的民事诉讼法的有关规定，出现副作用现象，从而不利于社会秩序的稳定。

三、行政处罚前置程序的弊端

行政前置程序的弊端，即所谓的反功能主要体现在以下几个方面：

1、不利于纠正错误。行政权在本质上是一种管理权，权力的行驶与运作具有极为明显的政策性特点，而司法权则不同，其权力的基点在于法律的公平和秩序的安定，从案件事实的价值判断，还是从使用规则的专业化等特征来看，其主导权力应是司法权。

2、行政前置程序有超越民事诉讼法规定之嫌。一方面，不当的限制了投资者的诉权。在平等的民事诉讼中，法治社会的基本准则之一就是法院不得拒绝裁判，我国《民事诉讼法》也有相应的规定，只要符合法定起诉条件，当事人便有权利将纠纷诉至法院；另一方面，人民法院在立案阶段的审查形式一般是形式审查，并不得以实质审查来拒绝原告的起诉，更不应当为原告诉权的形式设置各种制度性的障碍。

3、增加了证券的监管成本，减少了监管力量。我国当前的证券市场不够完善，表现在风险系数高，投机成分浓，违法行为多等诸多方面，对于这样一个初级市场的监管，单单依靠证监会单一的监管是不足的。必须从一元式监管模式迈向多元化监管体制，充分发挥证券市场非行政监管力量的潜在效能。

四、结论及建议

民事诉讼权利是法律赋予每个公民的基本权利，其基本的前提是双方的地位是平等的。证券民事诉讼前置程序的设置抬高了诉讼

的门槛，过多的强调了行政权的干预，打破了双方平等的地位，不当地侵害了当事人的民事权利。

最高人民法院设置行政前置程序的原因中，有些原因是有其合理性的，能够体现其正功能，但有些原因则存在一些弊端，往往在实践中具有反功能。笔者认为，随着我国证券市场的发展以及新的民事诉讼法的修改，此程序的设置应逐步取消。（作者单位：四川大学法学院）

参考文献：

[1]江伟，民事诉讼法，中国人民大学出版社，2000

[2]刘家兴，民事诉讼法，北京大学出版社，2001

[3]张明远，证券投资损害诉讼救济论：从起诉董事和高级职员的角度，法律出版社，2002