关于当前农民自主开发经营农村集体土地的调查与思考

关于当前农民自主开发经营农村集体土地的调查与思考

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杨　波　罗　锋　韩华芳　宋楚敏

[摘要]发挥农民主体作用和市场配置资源的基础性作用,加快资源向资本的转化步伐,是建设社会主义新农村、构建城乡经济社会发展一体化新格局的重要推动力量。本文从当前农民自主开发经营农村集体土地的实践案例出发,在理论层面、制度体系、操作措施等方面进行了积极的思考和探索,对深入推进城乡资源要素的自由流动、聚心合力建设幸福美好新家园,具有一定的借鉴意义。

[关键词]自主开发经营　农村集体土地

[中图分类号]F 301.24　[文献标识码]A [文章编号]1003—7470(2011)—10—0033(03)[作者]杨　波　中共成都市委政策研究室　四川成都　610042

罗　锋　中共成都市委政策研究室　四川成都　610042韩华芳　中共成都市委政策研究室　四川成都　610042宋楚敏　中共成都市委政策研究室　四川成都　610042

*本文系2011年成都市哲学社会科学规划项目“当前农民自主开发经营农村集体土地的调查与思考”(编号:ZSR 11-31)的研究成果。

随着成都市统筹城乡发展的深入推进和城市化进程的不断加快,凸显了土地资源作为市场经济生产要素流动、优化配置的活力。党的十七届三中全会明确指出:“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。这一重要精神为农民自主开发经营农村集体土地,增加以土地为基础的财产性收入,开辟了广阔的政策空间,具有十分重要的意义。

一、当前农民自主开发经营农村集体土地情况近年来,全国各地在深化农村改革发展中,注重发挥农民和市场的作用,积极探索农民自主开发经营农村集体土地的有效途径,加快了农村以土地、房屋等为主的资源向资本转化的步伐,极大地激发了农村发展活力。

1.国内其它地区农民自主开发经营集体土地的情况

(1)打捆流转,村企合作开发模式。北京市昌平区北七家镇郑各庄村距北京市中心约35公里,面积4332亩,共有679户1382人,其中农业人口1085人,主要产业为传统种植业。1998年,村委会引导农民自愿把土地交回集体,交由宏福集团(原

郑各庄村办企业改制的股份制企业,村委会占股33.33%,为第二大股东)统一开发经营。宏福集团实施以城市化为目标的旧村改造,按照农民自愿的原则,建设了村民公寓楼,全村宅基地由1050亩缩小为250亩,节约土地800亩。宏福集团建立了占地800亩的创业园吸引企业入驻,土地按每亩每年5000～13000元的价格出租。郑各庄按照现代社区的理念制定了村域发展规划,经北京市规委会批复同意,把全村4332亩土地规划成普通住宅区、高档住宅区、科技工业区、旅游观光区、文化教育区、商业服务区等六大功能板块,按城市标准完善了基础设施和公共服务设施,积极发展房地产、旅游、教育、文化创意等现代服务业,培育出“宏福集团”和“温都水城”两大品牌。截至2010年,宏福集团下辖26家全资子公司,发展成为以传统产业为龙头,科技产业、教育后勤产业为两翼,旅游休闲产业为主导的村企合作的大型民营企业集团。1998年到2010年,社区总人口从1350人增加到32000人,就业人数由380人增加到9000人,村级总资产从3600万元增加到55亿元;村民人均收入从3100元提高到44566元;村民人均福利从109元增加到7325元,人均居住面积从23平方米扩大到70平方

米。郑各庄村先后荣获中国十佳小康村、全国新农村建设百强示范企业等国家级荣誉称号11项,首都文明村、北京最美乡村等市级奖项21项。

郑各庄是农民自主整理开发集体土地,并将土地资本化的收益用于自我发展。主要借鉴意义有:一是村庄的土地由自己成立的股份制公司开发经营,既不是由社会资本经营,也不是由村委会直接经营。公司化经营可取得土地资本化收益最大化之效,比村委会更加注重土地的集约利用与经营,也有利于村委会集中精力做好公共服务和社会管理工作。二是由村新型集体经济组织创新推进村庄就地工业化、城镇化,发展二、三产业,在获得土地级差收益的同时,也促进了村庄的可持续发展。

(2)政府出资整理,农民联户开发模式。2008年重庆市垫江县针对政府主导的土地整理工作中,由于立项申请未能充分反映农民意愿,农民热情不高;施工企业过于追求利润,整理质量差;规划产业不配套,后期管理不到位,土地利用率低,甚至出现撂荒现象等实际,确立了以农民自愿联户申请和适宜耕种为主要原则的土地开发整理复垦试点。通过社员大会征求意见,社员一致同意把土地(包括承包地、院林地、自留地)的经营权交由组建的专业合作社统一整理开发,实行“专业合作社+农户”的规模化经营。专业合作社每年每亩稻田补偿农民350公斤水稻,旱地补偿水稻200公斤,以当年市场价现金提前一年预支。同时,专业合作社聘请本社社员在合作社上班,实行计时或计件工资,农民月均收入800～1500元。农地整理项目采取财政投资,资金拨付采用边建边补方式,由专业合作社负责实施建设。工程监理由合作社组织本地有一定专业技术特长、威望高和有正义感的村民担任。县国土资源部门负责项目踏勘选址、测量、规划设计、组织实施、竣工验收、技术指导、新增土地确认、基本农田补划、成果交接及利用监管等,县财政、农业、审计、镇政府等部门给予积极配合。通过土地整理,实现了小土变大土、薄土变厚土,打破权属界线,增加了耕地面积,提高机械化耕作水平,完善农业基础设施,耕作条件得到明显改善。整理后每亩耕地产出收入达4000元以上。2010年,该社农民人均收入比2008年增加2056元以上,最多的家庭工资收入就达35000元,少的也有8000元左右。

农民借鉴这种模式需要注意克服以下问题:一是需要研究制定鼓励支持自主开发整理的相关配套政策,如项目不公开招投标,直接由村集体经济组织、农民联户建设,与现行政策相悖。二是需要注重保证工程质量。由于项目由农民联户自行组织施工或委托专业合作社施工,村民自行监督,毕竟缺乏技术支撑,需要政府部门加强指导。三是需要注意保证工程施工进度。由于大量劳动力外出,农村青壮年劳动力短缺,联户农民组织化程度不高、纪律性不强、时间观念差、作息无规律、机械化程度又低,工程施工进度十分缓慢。四是需要建立健全风险防范机制。农业是弱质产业,投入大、效益低,始终面临市场和自然双重风险,需要注重从制度机制上来防范农业生产风险。

2.成都市农民自主开发经营集体土地的情况

(1)都江堰市天马镇金陵村自主整理流转。金陵村集体经济组织经过与农户充分商议达成一致意见,并经2/3以上村民代表签字同意,由村集体经济组织作为土地整理项目业主,整理后经国土部门确权颁证,取得集体建设用地使用证后,申请委托成都市农村产权交易所及其都江堰分所挂牌出让,最终以每亩44.2万元价格成功出让。

(2)新津县袁山社区自主开发。袁山社区按规划将土地整理后节约的40亩集体建设用地配套给集体经济组织—袁山农业发展有限公司,该公司在县信用联社贷款150万元,修建50幢兔舍,以兔舍入股(占25%股份),与袁山獭兔专业养殖协会合作成立新津县袁山獭兔养殖专业合作社。当地农户在獭兔养殖基地免费承包兔舍,只要保证每年獭兔出栏数,农户每年可实现1万元～4万元的收入,形成了“集体经合组织+基地+农户”的发展模式。目前,獭兔养殖基地占地约130亩,笼位18000余个,年出栏商品兔可达12.5万只,产值近400万元,不仅解决了该社区农户就业,而且壮大了集体经济,增加了农户收入。

(3)邛崃羊安镇界牌社区异地购买指标自主开发。羊安镇界牌社区农户用现金入股,在邛崃市土地储备交易中心购买了山区镇乡土地综合整理新增集体建设用地指标29.7亩,在集镇规划区内新建综合市场。同时,以新建房屋的产权作抵押,申请成都市农村产权担保公司担保,成功向成都市农村信用联社担保贷款500万元,用于综合市场建设。项目第一期投资1800万元,其中500万元为融资贷款、1300万元为入股股金,目前已全部完工并投入使用。

二、影响和制约农民自主开发集体土地的原因浅析

1.部分地方党委政府认识和重视程度不够

在目前“分灶吃饭”的财政体制下,地方政府通过征用农民土地,获得的土地收益是地方财政收入的重要来源。农民自主开发经营集体土地,必将