行政执法程序功能的制度保障

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行政执法程序功能的制度保障

摘要:依法行政是对行政活动的基本要求,依法行政不仅要求执法主体实现实体内容合法,还必须要遵守严格的法定程序,尊重相对人的程序权利。实践证明,程序合法公正,行政效

果则事半功倍;程序缺失或不当,行政结果难以保证。为此,深入认识和研究行政执法程序的

功能,构建相应的制度保障无疑对实现程序正义、建设法治政府具有重要而深远的意义。

关键词:执法程序;功能;制度保障

中图分类号:G122 文献标识码:A 文章编号:1004-633X(2011)05-0057-03

“加强对执法活动的监督,推进依法行政”是发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,作为全面建设小康社会的重要目标之一。与发展、完善社会主义市场经济体制、建设社会主

义政治文明以及依法治国的客观要求相比,依法行政还存在诸如行政决策程序和机制不够完善,对行政行为的监督制约不够健全,执法行为的不规范乃至不当违法行使职权等问题,在

侵害公民合法权益的同时一定程度上也会诱发暴力抗法,威胁执法人员人身安全,阻碍执法

工作顺利进行,损害了法律的尊严,践踏了政府的公信力。贯彻落实科学发展观,构建社会

主义和谐社会,就必须大力推进依法行政、积极建设法治政府。加强行政执法程序建设,规

范行政执法行为,是依法行政基础性工作和关键性环节。为此,增强程序意识,履行法定职权,信息透明公开,建立健全执法程序的相关制度措施,行政执法程序进一步规范化、制度化,形成良好执法环境,从源头上减少公权与私利冲突,是推进政府依法行政的题中应有之义,也成为社会各界的一致诉求。

一、行政执法程序功能的价值体现

(一)强调参与、完善沟通

纷繁多变的社会事务使行政权的扩张成为一种必然趋势,但没有相对人的参与和配合,行政

机关很难实施有效的管理职能,行政机关与行政相对人应当是互动合作的良性关系。于是,

程序公正、保障参与的正义理念被引入,即通过对行政执法程序平衡行政主体与相对人之间

的地位,从而防止滥用职权,最大限度的减少行政执法过程以及结果的违法。现代行政不仅

要求依法行使行政权力,而且要求在行政权行使的过程中,必须尊重可能受到行政权影响的

相对人的意见。作为法律民主化产物的程序法,其功能的发挥就是通过一系列程序制度来实

现的。行政执法程序要求行政主体应当给予行政相对人同等、充分的机会来陈述理由和要求,明确告知其程序权利以及程序结束后产生的法律后果。通过参与制度的设置,让其有充分机

会提出自己的主张和有利于自己的证据,强调事先一个诉辩的机制,在执法过程中能完善行

政相对人与行政主体的有效沟通,获得行政相对人对行政行为的配合、理解和认同,实现行

政目的、提高执法效益。在行政执法过程中,扩大公民的参与权也可以成为约束行政权合法、正当行使的一种外在规范力量,并随时可以对行政权的行使是否合法、正当,在法律范围内

提出正义抗辩,为行政机关行使职权提供了一个自省的机制,弥补了传统公民参政权在二十

世纪之后新的社会法治化过程中显露出来的缺陷,这本身也符合现代行政法的法治精神所要

求的合作与协商原则的。“行政程序作为一种科学而严格的意思表示规则,至少能使行政主体做出错误意思表示的危险减少到最小限度,为行政主体作准确的意思表示提供一种最大的可

能性。” [1]

(二)监督行政、遏制腐败

政府履行职能,必须有判断、选择余地,因此行政自由裁量权也成为现代行政权的核心。程

序法对政府执法行为的某些方面只能做原则性的规定,如何防止自由裁量权的滥用,保证行

政执法的公正与透明越来越难。在社会治理中,没有执法权则会失去秩序,有了执法权而不

给与约束和控制则。为此,正当程序一经产生,就注定对自由裁量权的制约与规范。“当它被约束在合理的法制范围内,依法运作时,就有保证政府官员廉洁为政及行政的高效化,从而

能维护统治秩序,促进生产力以及整个社会的发展:当权力没有或不受法制约束时,它就会

越出轨道被随意滥用,转化为掌权者谋取私利的工具,成为吞噬社会肌体的病毒,从而出现

腐败现象。” [2]

正如上文阐述的参与功能,法律赋予行政相对人的参与,行政过程就不在是单方面的“命令——服从”的模式了,而是融入了民主因素,监督功能。行政相对人的参与和理性对话,决定

了执法程序应当遵循通过理性说服和科学论证依法作出决定的要求,避免防止执法机关恣意、专断地作出决策。在行政执法过程中,行政机关和行政相对方都要受到程序规则的有效制约,程序是一种架构、限制以及制约行政机关裁量权的手段,合理的行政程序能有效地防止行政

机关滥用自由裁量权,这对减少腐败具有积极作用;合法正当的执法程序所遵守的一些原则

和确立的行之有效的制度,也会最大程度地防止腐败。行政执法程序可以为行政权行使趋于

正当、合理起一种引导性功能,惟有如此,才不至于使行政权异化为专制和独裁的工具。(三)提高效能、维护公信

行政效率是行政权的生命,现代行政管理的目标之一就是提高行政效率。我国目前的现状是

行政权力膨胀、运用混乱、控制不力,公民的合法权益得不到有效的保护;同时生产力发展

水平落后,社会主义市场经济体制的建设要求能有高效率的行政权力的行使。[3]为此,《国

务院全面推进依法行政实施纲要》将“高效便民”作为依法行政的基本要求,因此对行政权运

行机制的设定,在许多情况下都要考虑行政效能。正如韦德教授指出的那样:“对行政机关而言,遵守程序会耗费一定的时间和金钱,但如果能够减少行政机关在运转中的摩擦也是值得的,因为程序促进了公正,减少了公众怨苦,改善了政论与公民间的关系,其作用是促进而

非阻碍了效率。” [4]对程序的强调似乎会给行政执法人员造成麻烦,甚至会增加执法成本,

其实这完全可以通过合理的程序设计提高效率,并能通过合法高效的执法程序从而降低因为

行政争议所导致引发的行政救济的可能性,加之程序的确定性和可预见性也能有助于行政相

对人配合、服从行政机关的执法,维护执法威严。社会的和谐发展需要政府守信、执法高效、责任落实,在当前社会转型过程中,这种诉求更是毋庸置疑的。政府公信力的高低不仅基于

其所拥有的合法权力,更取决于政府在进行行政管理和服务过程中民众和社会对政府履行公

共职责情况的客观评价。《国务院全面推进依法行政实施纲要》将“诚实守信”的原则作为依

法行政的基本要求,行政许可法第8条也将这一要求具体化,明确指出:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政

许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重

大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由

此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”程序制度的引进和展开,作为沟通政府与公民、管理者与被管理者之间理性的桥梁,对于增强行政过程的

可接受性,维护政府的公信力以及整合社会,无疑具有重要作用。

笔者认为,行政执法程序的功能是一个由多种价值内容构成的体系。为了达到行政执法公平

正义的核心价值,只能通过控权与维权手段来实现,而这又必然以严格的法定程序、完善的

程序内容作为制度保障。“程序不是次要的事情,随着政府权力持续不断地急剧增长,只有依靠程序公正,权力才可能变得让人能容忍。” [5]但在当下行政执法实践中,一方面基于长期

以来重实体、轻程序的固守意识,行政执法机关不重视法定程序操作的“法治”,认为影响执

法效率。只是被动应付、消极履行,出现有法不依、肆意专断的行为,无视相对人的法定程

序权利,进而侵害相对人的实体权利。另外一方面由于根深蒂固的封建臣民意识,人权意识

的淡漠,法治观念的匮乏,相对人的程序意识还没有觉醒,以致只要行政机关的执法行为不

危及他们的基本生存与根本利益,他们对行政机关作出的行政行为都会顺从,正是由于相对

人对自己程序权利的无知和漠视,极力地延缓了中国行政执法程序的进步和完善。[6]

三、行政执法程序功能的制度保障

(一)规范行政执法证据机制

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