老公房加装电梯的经济学

老公房加装电梯的经济学作者：刘远举上海金融与法律研究院项目研究员
上海乃至全国的城市中，现在均有相当数量的建于上世纪50年代至80年代的多层老公房。

根据上海市老年学学会的一项调查表明，目前上海市60%以上的老人居住在房龄超过30年的小区里。

这些小区多由5层或6层的老公房构成，均未配备电梯，居住在4-6楼的老年人的日常出行就成为一个问题，越来越多的老年居民抱怨上下楼梯力不从心，其中的大多数都希望给老公房加装电梯。

对于这种呼声，有关部门积极响应，从2003年起，就在一些小区中进行加装电梯的试点。

但总体而言，改造工程庞大，不仅涉及资金筹措、众多部门协调，更重要的是，居民在成本和收益上很难达成一致意见，这样使得在加装了电梯的小区中，也有诸多让人烦恼的后遗症。

根据上海市电梯行业协会的相关统计，上海7层楼以下没有电梯的多层楼房面积约1.5亿平方米（逾20万栋），旧楼加装电梯预计需求量在20万－30万台。

据上海老年基金会的李主任介绍，现在加装电梯，电梯设备费用加上建设、改造承重、供电、消防等设施，总成本大约60万元。

按此推
算，总体资金需求近2000亿元，即使按照政府和居民分摊的模式，这也是一笔很大的财政补贴，自然会引发质疑之声。

加装电梯的目的在于提升房屋的使用方便程度，方便老人、残疾人出行。

公房中的居民大多是老年人、困难群体。

救济困难群体，改善他们的生活，的确是公共财政的职责，但必须指出的是，房屋具有消费品和资产品的双重性质，提升其使用价值，必然使其价格上升，使业主的资产增值。

在现在的市场上，市中心带电梯多层公寓比同区域普通多层的每平方米价格多出近万元，虽然带电梯公寓往往较新，但即使刨除房屋的新旧因素，加装电梯带来的资产增值也是可观的。

以50平方米计，加装电梯后，单套物业增值约20万-30万元，即使出租，租金也会上涨。

老小区多是经房改出售给居民，在当时的政策下，居民购买价格并不高，算是享受过一笔很大的补贴，如果再在加装电梯的时候给予财政补贴，使房主获取资产增值，这是否公平？
更进一步的，这种补贴表面上看固化在老公房中帮助了老人出行，但实际上，却会随人而动。

如果一个老人有了改善型需求，或者跟随儿女养老，或者去世，房屋再次出售，购房者不可能仅按原房东为加装电梯所支付的金额来补偿，而会按电梯房的市场价值来付款，在这个过程中，补贴被变现、转移。

于是，即使下一个住进来的也是上海籍的老人，他也必须全额承担有电梯带来的房产价格，财政补贴产生的资产增值就会被现在的房东或他的子女全部获取。

初看之下，加装电梯是政府为上海老人做的一件大好事，但在未有全局性、根本性解决办法，并且不能很快全市普及的情况下，少数试点实际上就是把公共财政用在少量受利益者身上。

在上海还存在大量公用卫生间、厨房的棚户区的情况下，这种补贴也就失掉了合理性。

对于补贴的另外一个问题则在于，希望安装电梯不等于自愿安装电梯，老年人上下楼的出行需求，本身是合理的，满足这种需求也是人道的，但是，首先应该提倡的是自我改善的行动，这种行动不一定是钱，但却需要交换自己的资源，付出自己的行为。

这种行动是多方面的。

对于部分住在稍高楼层的老年人来讲，置换是一个比较好的办法。

有能力的老年居民可置换高层电梯房，没能力的则可置换到1-2楼。

对于这类特殊改善型需求，政府可以从税费方面给予优惠，享受减免税待遇。

这实际也是补贴，但仅一次性发放，且无法变现或转移，老人从3-6楼转移到1-2楼后就无法再次领取补贴。

现在上海户籍人口中60岁以上，领取养老金的数量在300多万人，25万栋老公房，如果按每栋4户，1户居住两人计算，所有老公房的1-2楼足以容纳400万老人。

在这种置换思路下，政府给予税费上的优惠，居民的自我改善行动可以极大地改善自己的出行情况。

但如果什么都不做，呼唤财政补贴，显然对其他人是有失公平的。

对应于这种政策困境，人们也想出了不少好的办法。

由于老小区居民，特别是需要电梯的老年居民的收入普遍不高，资金筹措就成为一个很大的问题。

在诸多的筹集资金的模式中，“华东师大三村模式”被最为看好。

所谓“华东师大三村模式”，简单地说，就是开发商通过出售加层，补贴电梯安装和初期维护费用。

住宅部分的改造主要是加装电梯，以及在原结构基础上加层，在既有的6楼上加出一层，加出来的7楼房子归开发商所有，开发商按市价出售，以此来补贴电梯安装及大修费用。

在整个过程中，最为关键的一步是政府给居民改房产证，实质上就是政府许可下的房地产再开发。

再造7楼的方式，表面看来皆大欢喜，其实不过是朝三暮四的方式。

根据相关法律，商品房的土地使用权本来就是全体居民所有，居民住宅的楼顶也属于全体业主所有，新创生出来的价值本该在整栋楼的居民之间合理分配。

如果政府主导下加层合法，那么居民为什么不能自行决定仅仅加层而不加装电梯，然后出售、合理分配利益？这正是由于居民并不具备完全产权所致，这种房地产再开发、资产再增值的行为他们本身不能决定，必须依靠政府的审批。

更进一步的，这种对居民产权的限制，正是阻碍上海旧城改造的原因。

现在，在距人民广场仅1公里的范围内，仍有没有独立卫生间，使用社区公厕的老公房，表面上看是因为房价高昂，开发商无法
进入，实质上却是缺乏完整产权限制了居民自主改善福利。

不过，这种方式仍是实际操作中的最好办法。

在免费的幻觉下，人们得到的福利改善虽然小于完全产权下的自主协商，但给定需要政府许可的情况下，实实在在的收益产生于政府审批，视之为免费午餐也是合乎理性的。

不过，由于加层可能会涉及底楼居民的空间、采光以及小区的公共空间等，所以仍然存在协商问题。

老公房加装电梯的协商本质
即使不考虑加装电梯补贴政策中的科学性、普适性、可行性、公平性等问题。

政府补贴安装电梯，或者采取加装7层的方式筹资，仍会遇到小区内的协商困境。

居民间利益的协调才是根本。

从已试点的经验来看，加装电梯后，会遇到维修、保养、运行等琐碎问题，但因费用相对较小，先撇开不谈。

加装电梯主要有三个方面的主要难题，一是住户的楼层高低不同，年龄和收入不同，利益各异众口难调，住户很难一致同意。

对于近期有出售计划的业主，加装电梯几乎是纯粹的资产增值，他们当然愿意出资以得到超额收益；而对于无计划置换的人而言，加装电梯仅仅带来使用上的方便。

由于上海房价高企，租售价格比远超合理区间，房屋在使用价值和资产价值上有着巨大的分离，所以，对有着不同使用计划的业主，加装电梯有着巨大的效用差异，这也正是一切困境的初始因素。

二是老人退休后收入低，出资超过一定数额就比较难接受，拒绝出资的业主一多，一栋楼内其他人所需分摊的就更高，让更多的人无法接受。

三是由于旧宅没有预留电梯井道，新装电梯必须在楼房窗户旁建井道，电梯加装后，不但会占用底层业主的天井，也会影响到靠近电梯的住户的正常采光和通风，以及噪音等问题，
这就产生了补偿问题。

而且由于会使用到小区的公共空间，还需要小区全体居民的同意。

实际上费用分摊、补偿和小区业主态度一致是同一个问题的侧面反映。

显然，这是一个复杂局面，而更困难的在于，这个复杂博弈的参与者的理性水平、认知能力是参差不齐的，在这个加装电梯的投入和收益博弈中，他们很难合理认清自己的利益程度、利益边界，也缺乏去实现自己利益的各种手段、技巧。

于是，在拥有一票否定权的情况下，必然开出过高的价格，显然这不能导向双赢，而是导致双输。

需要特别强调的是：如果认为政府、组织可以代替他们去思考，代替他们去决定，显然是一个更坏的“多数人对少数人”的暴政局面，最终会导致剧烈的对抗，影响社会和谐。

所以，帮助他们去认识自己的合理利益以及实现，是解决电梯小区困境的一个首要办法，但在这之前，不管是政府、小区居民，还是老年协会，对小区电梯自治困境的本质却缺乏清晰的认识。

仅视征求2/3的小区居民同意为一个单纯的程序环节，是完全偏离事情本质的。

所以，首要的问题，不在于教育居民，而在于政策制定者加深认识。

首先看一栋楼内的协商本质。

现在买房者对多层老公房的5、6层兴趣不大，其房价也比1-4楼要低，加装电梯后，5、6层房价提升，反而超出1-4楼。

即使1-4楼居民没有任何损害，只要加装电梯需要征得他们的同意，他们就会要求分得5、6楼升值的一杯羹。

更何况，电梯井需要占据空间，减小1、2楼使用面积、发出噪音、
遮挡照明，损害他们的利益。

再顺着这个思路来分析小区内的投票协商本质。

根据产权定理，清晰的产权能避免公地悲剧，避免公地被过度使用和侵占。

加装电梯中涉及了低层的住户，他们完全的产权带来的谈判权、索取补偿权，可以清晰议价要求增值共享。

同时，小区公地的产权被定义给了小区全体居民，但他们却只有赞同和否定两个选项，并不能索取增值，不是真正的产权。

无法分享增值的小区其他居民对增值分配显然是不满意的，于是他们就选择阻止这个增值的实现，从这一点而言，“小区内协商”和“一栋楼内的协商”本质上并无差别，只不过更加隐蔽。

由此，也不难理解为何很难取得2/3的小区居民同意。

这种非完全产权导致的局面可以视为产权定理的一个相关例子——拥有不完全的“公地”产权，最终造成双输局面。

同济大学附近的同济新村正是这样一个典型例子。

2009年8月，经过业主与负责改造项目的开发商协调，同济新村计划对三栋6层老式公房进行加装电梯等改造，并加盖一层对外销售，用销售所得作为加装电梯等工程的资金来源，整个改造过程业主不需出资。

这一方案获得了所涉及三栋楼全部居民的同意，但由于未能达到小区2/3以上全体业主的支持，搁置至今。

除了同济新村、上南九村、阳光三村等一批老小区均遇到这一困境：即便解决了资金问题，也无法取得增设电梯所在那栋居民楼的全体业主同意、或小区业主2/3以上同意。

本质上，这都是缘于对
增值分配不满意导致的双输局面。

所以，从最本质的角度讲，居民间协商的不是补偿，而在计算各自的资金成本和利益损害成本后，对一栋楼整体资产增值在整个有投票权的居民间的分配——如果需小区全体居民投票，其利益必然需要在整个小区居民间分配。

理论上而言，每套房的增值在刨除房主付出的成本后，增值的程度应该相等。

但是，不同类型、收入、年龄、心理状况，以及对房产的预期使用方式，都会导致对成本和收益的效用度不一致，这就增加了协商难度。

面对这种很难解决的困境，按照传统的治理思路，有人倾向于求助于强制性。

上海杜跃平律师事务所的杜跃平律师认为，从法律层面上来看，对于电梯改造，可按照物业管理有关规定，业主委员会要召开业主大会，进行协商，若不能达成一致，则可按照多数人利益一致的原则进行协商，并强制执行。

上海人大代表曹兆麟也持相同意见，建议修改老房加装电梯的前置条件，把指导意见中规定的“增设电梯所在幢房屋的全体业主同意”改成2/3以上同意，与物权法规定保持一致。

根据《物权法》规定，物业管理活动中业主共同行使权利、共同决定问题时（如更换物业公司、对公共设施行使权利、诉讼等），投票权要满足两个2/3，一是人数达到小区业主总人数的2/3，二是专有面积占总建筑面积的2/3。

但仔细分析，就会发现在加装电梯的问题中援引《物权法》的规定缺乏足够的合理性。

小区居民在
做出是否更换小区物业，是否新建公用设施的时候，他们是利益一致的利益共同体，所以，可以以2/3同意的投票方式来决定。

但加装电梯的矛盾主要出现在1-2楼居民和4-6楼居民之间，而投票的对象也不仅是公共地域，而是1、2层楼业主的私地。

这时一栋楼内的居民已分裂为两个零和的博弈利益共同体，他们之间的补偿是否合理，就不应该由全体居民投票决定，或者说，不该由占有人数优势的4-6层居民来决定，如果这样，就是多数人对少数人的暴政，侵害了1-2楼居民合法的财产权。

从这个角度看，呼吁政府牵头，除了争取补贴外，还有两个作用，一就是政府强力下，减小交易成本，二就是希望借政府的强力压制要求共享增值的行为。

但对政府来说，加装电梯不像拆迁能带来巨大收益，麻烦却并不比拆迁小，所以，遇到问题，推不下去也是自然的。

所以，要解决这个问题，必然是由有投票权的全体小区居民共享利益——哪怕仅一栋楼加装电梯。

实现这种共享利益的方式，要么是小区全部居民楼统一进行加装，要么设计机制，在全体小区居民中合理分配试点楼的增值——当然，对后续加装的楼也是如此。

认清小区协商的本质后，仍会面临巨大的协商成本，也即交易成本。

出于传统的习惯，政策的设计者在制定政策时，未把协商成本这个重要的交易成本考虑在内，也未对这种交易成本给出货币化的大致估计。

巨大的交易成本不仅来自于居民本身，也来自于他们对各自诉求缺乏精确的预计。

对一般居民
而言，测算预期利益的成本太大，也缺乏足够的知识去分析，以至于采取高索价的方式。

既然存在着一个如此高的交易成本障碍，拿着微薄工资的居委会大妈显然无动力，而有着巨大利益的工程方或电梯供应商却无组织结构、人力资源、政策权威来进行协调；小区居民本身，更是无法面对巨大的人力成本。

如果政府把无形的交易成本货币化，只要估算出的成本能够承担，以低于这个成本的价格去购买有组织、有经验的协调服务，那么，就可以帮助小区居民提高理性程度，达成一致。

从现实的商业机构来看，连锁的房地产中介是一个较好的选择，他们精通房屋的构造、了解小区内的价格差异和分布、也能较好预计加装电梯后的增值、同时熟悉和人交流沟通的技巧。

总之，任何公共政策，不仅要凭着目的去做，更应该凭着结果去做；不仅凭着表面去做，更应该凭着本质去做。

这不但帮助我们审视政策的合理性、公平性、科学性，可行性，同时，唯有把握本质，才能“以无厚入有间，恢恢乎其于游刃必有余地矣”。

（作者系上海金融与法律研究院项目研究员）
- 11 -。