三权分立

新中国成立以来,历代党和国家领导人都异口同声地对“三权分立”持否定态度,并反

复强调我国必须坚持人民代表大会制度,而不能遵照“三权分立”原则实行西方式的

民主。无论是毛泽东的教导,邓小平的重申,还是江泽民、胡锦涛的告诫,无一不强调“三权分立”不适合中国国情这个道理。因此,认清“三权分立”的要害便成为建立中国特色社会主义民主制度的首要前提。

一、“三权分立”的由来及演变

“三权分立”作为一种理论,其渊源可以追溯到古希腊和古罗马时代。柏拉图在其著作«法律篇»中提出了混合政体理论,认为国家实际上是由各种不同的利益群体所组成的,因此势必会由于利益差别而导致对立,为了防止某一利益群体的势力过于膨胀,从而给其他群体造成威胁和侵犯,必须对这种对立的倾向加以制约,使之形成一种均衡。亚里士多德继承了柏拉图的这一思想,并在对一百五十多个城邦的政治制度进行分

析和研究之后得出了一切政体都必须具备的三种要素议事机能、行政机能和审判机能,并认为这三种机能应该分别由三个相应的政府机构来实现。[ 1 ]可见,亚里士多德对国家权力的划分已经初步显现出近代“三权分立”的雏形。后来波利比阿在对古罗马政体的考察过程中又进一步发展了这一思想,他在«罗马史»中提出了国家的三种

权力机关必须在分权基础之上相互牵制以保持政体平衡的主张。这为后来“三权分立”的形成提供了思想渊源。

近代以来,西方国家纷纷以各种各样的形式演绎着“三权分立”原则的丰富内涵,例如

美国的总统制、英国的内阁制、法国的半总统制等。这一原则自文艺复兴时期以来逐渐形成并发展完善,期间也有诸如卢梭、狄骥、马里旦等学者对其持否定态度,例如卢梭就认为主权是公意的运用,是人民对公共意志的行使,而公意只有一个,因此是不可分割的整体,他将分割主权的做法讽刺为江湖幻术,并尖锐地批评到: “他们把主权分为强力与意志,分为立法权力与行政权力,分为税收权、司法权与战争权,分为内政权与外交权。他们时而把这些部分混为一谈,时而又把它们拆开。他们把主权者弄成一个支离破碎拼凑起来的怪物;好像他们是用几个人的肢体来凑成一个人体的样

子, ……他们把社会共同体加以肢解,随后不知怎么回事又居然把各个片断重新拼凑在一起。”[ 2 ]尽管如此, “三权分立”原则仍然以其强大的生命力伴随着西方社会逐渐发展,并且也向世人证明了它对于维护和促进西方国家社会政治经济发展的重要性。对这一原则进行历史考察,必须首先从近代西方资产阶级自由主义的奠基人洛克说起。

洛克认为“如果同一批人拥有制定和执行法律的权力,这就会给人们的弱点以绝大的诱惑,使他们动辄要攫取权力”[ 3 ],因此,为了实现法治,他以国家权力的起源作为依据,提出了三权分立理论。在«政府论»中,洛克首先明确提出分权与权力分散是两个截然不同的概念,分权不是简单地在形式上将权力分散化,而是更有效地对权力加以限制。于是,他将国家权力分为立法权、执行权和外交权,并且确立了立法权至上的原则。对此,洛克解释到:立法权作为最高权力,在于它“有权为社会的一切部分和每个成员

制定法律,制定他们的行为准则, 并在法律被违反时授权加以执行”,所以, “社会的任何成员或社会的任何部分,所有的其他一切权力,都是从它获得和隶属于它的。”[ 4 ]

洛克的这种分权思想作为英国资产阶级革命时期新兴资产阶级同封建专制制度斗争的产物,第一次为资产阶级用民主形式组织国家奠定了理论基础。然而,这种分权思想

的缺陷在于:虽然洛克强调执行权和外交权的区别,他指出前者执行的是明确规定的国内法;而后者则因其涉及外交领域,经常处于紧急事态,且事关国家利益,政府必须

根据情势果断决策,不可能完全受制于事先制定的法律,显然,洛克意识到了内政与外交是十分不同的两个领域,但是执行权和外交权的行使都需要整个社会的力量,究其实质,均属于行政权的范畴,将其二者绝然分开是难以实现的。可以说,洛克所说的三权,实际上只有两权,三权分立其实也只是两权分立。而洛克分权学说中的这一重大遗憾,是由孟德斯鸠来弥补的。

孟德斯鸠以敏锐的观察力深刻洞见了洛克分权理论的缺陷,并提出了分权制衡思想。所谓分权,即立法权、行政权、司法权的分立。与洛克一样,孟德斯鸠认为立法权通过“制定临时的或永久的法律,并且修正或废止已制定的法律”[ 5 ]来“指导如何运用国家的力量以保障整个社会及其成员”[ 6 ],而与之不同的是,孟德斯鸠将“有关国际法事项的行政权力”称为行政权,将“有关民政法律事项的行政权力”称为司法权。[ 7 ]所谓制衡,即通过权力之间的相互制约达致平衡,实现以权力控制权力的目的。孟德斯鸠指出“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[ 8 ]这就要求在构建各项政治制度时必须以权力制约权力的方式来保卫政治自由的合法性和整个政治体制的稳定性,因此,不仅必须把政府权力进行合理的划分,而且还必须使相互分立的三种权力彼此之间相互约束、相互制衡,从而实现政治民主和自由。但是,孟德斯鸠却以行政权必须强调迅速的反应与行动为由草率的将行政权的权杖交给了国王。可是,即便如此,孟德斯鸠的分权制衡思想仍然体现了他的远见卓识,具有极大的优越性:首先,他没有像洛克那样给予立法权以最高的地位,从而避免了掌握立法权的机关出现专权的倾向,在他看来,立法权“不过是国家的一般意志”[ 9 ];其次,孟德斯鸠从传统执行权的论述中发展出了司法权独立的伟大创见。这不但是对封建专制制度下“朕即法律”观念的彻底否定,而且也为现代政府的“三权分立”模式提供了理论支撑。

产生于欧洲的三权分立思想跨越大西洋,在大洋彼岸的制宪者们的传承之下,终于在美国的土地上第一次被实现,并且还被赋予了新的内容。在为争取1787 年宪法获准通过而诞生的«联邦党人文集»中,汉密尔顿、麦迪逊等人提醒到“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法,就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。在这方面,如同其他各方面一样,防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗。”[ 10 ]因此,他们认为,分权制衡与由民意支撑的民主共和政体值得信任,应该努力建立孟德斯鸠所设计的“联邦共和国”,将其作为捍卫人民政府的手段。在联邦党人看来,“三权分立”所强调的并不是三种权力的绝然分野,而是在肯定三种权力在相互联系的关系的基础上的相互制约,并且由此而产生的权力间的局部混合。“只要各个权力部门在主要方面保持分离,就并不排除为了特定目的予以局部的混合,此种局部混合,在某些情况下,不但并非不当,而且对于各权力部门之间的相互制约甚至还是必要的”[ 11 ],因为,无论是分立抑或制衡,其最终的目的都在于确保权力与权力之间形成均势,达致平衡,以此实现各项政治制度的有效运作及其相互之间的配合。联邦党人在对孟德斯鸠的分权制衡思想进行了重新诠释之后将这一思想注入1787年美国宪法,从而实现了分权制衡思想从理论向现实的转变,并最终构建了以“三权分立”这一根本原则为指导的宪政模式。这一模式主要表现在:在分权方面,宪法第一条规定国会由选民选举,对选民负责,它作为国家权力机关而行使立