我国的土地收购储备制度

我国的土地收购储备制度

摘自：《》(2001-12-30)

土地收购储备制度的含义

所谓土地收购储备制度是指由政府依照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，通过收回、收购、置换和征用等方式取得土地，进行前期开发和存储后，以公开招标、拍卖出让方式供应土地，调控各类建设用地需求的制度。

土地收购储备制度产生的背景

1、土地收购储备制度，是我国各地政府为适应经济体制改革和经济增长方式的转变要求，促进城市土地集约利用而进行的积极探索。长期以来，我国实行的是国有土地使用权无偿无期限的划拨使用，大量的土地被长期闲置和荒芜。党的十四届五中全会提出了两个具有全局意义的根本转变后，我国的地方政府和土地管理部门，逐步缩小了国有土地无偿无期限划拨使用的规模和范围，增大了有偿有期限出让国有土地使用权的比例，同时加大了对各类存量土地挖潜的工作力度，使土地资源逐步得到了优化配置。1996年上海成立中国第一家土地收购储备机构——上海土地发展中心，开始了土地收购储备制度的探索。

2、中央采取的严格保护耕地政策，促进了我国土地收购储备制度的建设。

90年代初的房地产热、开发区热，使我国的大量耕地被占用，给农业生产和发展带来较大的负面影响。为从根本上扭转这种局面，1997年4月中共中央、国务院下发了《关于进一步加强管理，切实保护耕地的通知》（即1997年中央11号文），要求冻结非农建设耕地一年。后经国务院批准，又延续到1998年年底。1999年新的《土地管理法》开始实施，新法对耕地仍实行了严格的保护政策。为了适应和落实以上“一文一法”精神，满足业主对建设用地的需求，全国各地都加大了对闲置土地和其它存量土地的利用和管理力度。但由于利用存量土地涉及到众多土地使用人的重大利益调整，靠简单的行政手不可能进行，必须建立体现行政手段和市场手段相结合的土地收购储备制度于是一些有经济头脑的城市在学习上海、广州等南方沿海城市先进经验的基础上，积极探索建立土地收购储备制度。

3、国有特困、破产企业要求消化和处置其闲置土地，“变现”解决其诸多历史遗留和现实问题的迫切愿望，促进了我国土地收购储备制度的发展。闲置土地是国有特困、破产企业剩余的最大资产，特困企业的脱困、再生和发展，破产企业人员的安置，外欠债务的偿还等诸多问题的解决在很大程度上都依赖于土地资产的“变现”。而要实现这个“变现”，单靠特困、破产企业的企业行为是很困难的。因为这些企业一是缺乏对土地资产估价的专业知识，对地价的高低往往中心无数；二是对土地市场的需求状况不太了解，等客上门的情况占较大比例；三是急于“变现”的土地一般难以卖得较好的价位。他们迫切需要政府给予关心和支持。而土地收购储备制度为特困、破产企业土地资产的变现提供了最易操作的解决方案。政府通过收购储备土地，可以垄断一级土地市场，通过公开招标、拍卖方式供地，使特困、破产企业的土地获得市场价的经济补偿。

建设土地收购储备制度的重大意义

建设土地收购储备制度的重大意义主要体现在以下四个方面：

1、有利于政府把分散的土地集中起来，实现政府对土地一级市场的绝对垄断，提高土地利用率。土地收购储备制度建立后，政府通过行政手段将闲置半闲置的土地、依法收回的违法用地、企业破产撤销等腾出的划拨用地和土地使用者申请政府收购的土地都逐步纳入政府的土地储备库，从而最终达到政府垄断土地一级高超的目的。在此基础上政府统筹安排用地，提高土地利用率。

2、有利于进一步规范土地交易市场，避免协议出让中的“暗箱操作”，使土地市场在公正、公平、合理的前提下有序发展。

3、有利于有效杜绝土地非法炒卖和私下交易，防止国有资产流失，实现其保值、增值。

4、有利于盘活存量、闲置土地，使土地资源得到有效配置，促进城市土地资源资本化土地收购储备制度的运作模式

1、设置机构，成立由计划、规划、城建、财政、税务、物价、房管等相关部门人员组成的政府土地收购储备管理领导机构，负责土地收购储备工作的政策制定、项目审定、用地规划、监督检查及协调工作。在土地管理部门成立具体负责土地收购储备日常工作的办事机构——土地收购储备中心（俗称“土地银行”）。

2、调查摸底，拟定收购计划。

3、实施收购，进行开发整理。

4、发布信息，公开招标、拍卖。

5、跟踪管理，确保履行协议。

土地收购储备制度在运作中的难题

1、征地难。以前征地，土地部门大多只负责下达征地批文，和被征土地相关的乡、村、组、村民等并不直接接触，征地单位被迫付给乡、村、组及村民各种“合理不合法”的额外补偿费用。土地收购储备制度建立后，土地收购储备中心将负责统一征用土地。而该中心人员大多由政府机关、事业单位人员组成，中心不可能，政策也不允许该中心像原来的征地单位那样给予被征地相关的乡、村、组及村民们那么多合理不合法的额外补偿费用。而最讲实惠的乡村组，尤其是村民们在“中心”未答应他们所提出的种种条件前是不可能轻易将土地交出的。加之国家对耕地仍实行严格的保护政策，征地审批难度也越来越大。

2、收购难。拥有存量、闲置土地的企业，尽管其所拥有的土地大多为无偿划拨所得，但在土地收购储备中心来收购他们的土地时，狮子大开口、漫天要价的却是大有人在。他们往往摆出企业是如何如何的困难，不达这个价位不能解决企业问题的种种理由，让“中心”人员无法还价。收购中还有一些错综复杂的矛盾增加了收购的难度。企业在土地上搞了建设，投了资，往往都有了一定的债务。土地被中心收购后，下岗人员的安置问题，离退休人员的养老金、医药费报销问题等也难以在短期内解决。“不卖地还有一线希望，卖了地长远就没了指望”的心理使不少企业职工不愿将土地让“中心”心购。

3、储备难。按要求，以后的经营性用地全部要通过公开招标、拍卖出让的方式取得。但有些用地单位直接找拥有存量、闲置土地的企业商谈，他们所付出的较收购储备中心收购价高的有关补偿费用，影响了“中心”的收购储备。

4、在供地方式上存在问题。在已建立了土地收购储备制度的城市，有的仍在搞“以房带路”，免费给开发商提供土地；有的仍在搞“收支两条线”，名义上是将土地出让给了开发商，实际上开发商在用地前并不将出让金交给政府，而是在开发后期才和政府结算，多退少补；有的将未经开发整理的“生地”就对外公开招标、拍卖，而买地者因对出让金以外需交付给“生地”拥有者的补偿费用心中无数，招标、拍卖往往难以取得成功。