论河长制的理论基础与实践创新

论河长制的理论基础与实践创新

摘要：河长制的建立源于2007年的江苏无锡太湖蓝藻事件，由于蓝藻爆发造成

严重的供水危机，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全

面推行河长制的意见》，要求在全国江河湖泊全面推行河长制。河长制的实施让

河湖有了明确的负责人，改变了过去相关部门间“九龙治水”的窘境。文章在阐述

了河长制的历史及特点后，进一步分析当前河长制实施中存在的难题，在此基础

上提出河长制对水污染的治理发挥长效机制的一些建议，唯有多管齐下的对策，

水环境治理方可实现标本兼治、长治久安。

关键词：河长制；特点；发展；创新

导言

全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解

决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国

家水安全的制度创新。2016年中央全面深化改革领导小组、中共中央办公厅和国务院办公厅相继通过、印发了《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），标志着河长制已经正式推行，具有强制效力，为国家意志。

1 河长制的特点

河长制是指由各级党政主要领导人来担任“河长”，对辖区内的河流、湖泊、

水库等水资源进行污染治理，所以“河长”也可以称为“湖长”或“库长”，2018年的“湖长制”也是对河长制管辖范围的一个细化和补充。“河长制”的本质是一种首长

负责制，是一种为了进行水污染治理而产生的比较新颖的治理模式，“河长”是第

一责任人，对管辖水域的污染治理和水域保护负首要责任。

确立了行政首长负责制。《中华人民共和国环境保护法》规定地方各级人民

政府应当对本行政区域的环境质量负责。立法是原则性的规定，但是实际实施时，需要更细化的规定，这其中环境追责问题比较棘手，目前主要为地方环保局长，

政府的法定职责很难落到实处。

2 河长制待解难题

2.1职责非法定

目前虽然有所立法，但是其他配套规定仍不足，也就出现各省在具体做法中

形成各种不同经验的情形。例如，昆明地方立法，才让具体问题有所解决的依据，无锡以政府令的形式赋予河长职责，但如何落实依然存在法定手段缺位问题。银

川以党、政两办公厅联合下发通知的形式更是缺少了相应的监管手段。

2.2精准化治污的理念较为缺乏，大工程传统思路盛行

有些地方政府在河道治污过程中，仍然追求“短平快”，寄希望于大工程、大

项目一揽子解决污染，并没有厘清造成河流污染的问题成因，导致治理方案与规

划治标不治本。河湖水域环境的破坏及水质的污染一方面来源于长久以来的城市

排污，另一方面来源于城乡结合部和乡村不完善的基础设施导致的群众排污不畅

只能向沟河内偷倒垃圾和污水以求水流“带走”污染。

2.3协同机制失灵

在水污染治理中，很多地方力求改以往的治理积弊，但实践中，很多地方存

在条块分割不清、边界模糊等问题，以往的沉痼不是一时就能够全部剔除的。那

么出现问题的关键在于协同机制的失灵，以银川市的沟道治理中出现的情况可以

看出，一方面政府积极治理，但沟道周边居民却依旧往沟中倾倒垃圾及其他污染物，这则是边治边污染的现状，如果没有各方的共同努力，政府方面每日再如何

努力治理，也很难实现有效的水体清洁治污。

2.4治理层面

我国治国理政的基本方式是法治而非人治，注重树立法律在国家治理过程中

的最高权威。国家对于环境的治理应采取现代化、法制化的方式，而河长制的特

点是人治化和行政化，并不符合科学的现代化的国家治理的理念。无论是在制度

层面，还是在具体实践层面，河长制还都以人治为主，具有一定的不确定性，是

一种自上而下的权利运行机制，将治理水环境的权利集中在一个人的手里，这个

人对于水环境治理的重视程度、行政资源大小、监管力度、对相关技术的了解程

度等因素，都会对水域治理的成果造成影响，容易产生决策失误的情况。这种“因事设岗”的方式，虽然短期内可以收到一定成效，能够形成良性的社会舆论氛围，但长远来看，这种方式扰乱了各个职能部门的原有机构设置和职责权限，并不利

于当地的全面工作部署。

3 河长制创新措施

3.1加强立法，明确责任和要求

《意见》中关于河湖管理的保护、监管和治理都是从现有的环境保护法律法

规中的条文出发，没有专门论述河长制的主体责任、权利、如何协同配合等。因此，各级地方政府可以根据本地区的实际情况，因地制宜，通过法律规定赋予地

方政府及其职能部门相应的职能，或者颁布地方的法规、政令，鼓励地方进行合

理探索，弥补法律暂时缺位的问题。广西为此做了较多的实践摸索，粤桂两省区

深入贯彻落实国务院“水十条”和“河长制”，联合编制《九洲江-鹤地水库流域生态

环境保护总体方案（2014-2017年）》，签署了《九洲江流域水环境综合治理规

划编制备忘录》，抓住养殖、生活、工业“三污水”治理重点，以问题整治倒逼产

业转型发展，确保九洲江流域跨省界考核断面水质每月稳定达地表水Ⅲ类标准。

银川更是多措并举，沟内、岸上一起抓，在总河长会上定于2020年将银川市境

内入黄排水沟入黄水质提高至地表水IV类标准，艾伊河提高至地表水III类标准；市委书记与各入黄排水沟河长签下目标责任书、立下“军令状”，压力传导到位，“电视问政”等社会媒体形成了很好的监督作用。

3.2水质管理

水质管理是指通过行政、经济、法律以及各种科学技术，平衡社会经济发展

同水质稳定之间的关系，限制污染物大量派入水中，保持水质良好及生态平衡，

使水环境达到工业、农业生产及生活的要求。主要包括以下几个方面内容：节约水资源，增大水环境容量。节水是从源头上减少污水的排放，不仅是水

量保护措施，也是最有成效的水质保护手段。不断加强污染物削减程度，使水环

境的质量得到全面提高。加强污染源控制应通过多部门协作，加强污染源控制力度。①在工业污染源方面，应加强排污许可管理。②在生活污染源方面，应加

强城市污水处理的能力并完善城市污水收集管网配套建设，使之能达到100%处

理该地污水排放的要求，同时对污水处理厂位置及其规模进行合理布局，合理提

高城镇地区污水处理的排放标准，并对今后尾水的二次利用做好相应的前期规划。

③在非点源污染源方面，采取有利于生态环境保护的土地利用方式和农业工作方式，大力推广生态农业，科学使用化肥、农药，加强农村生态环境综合整治，封

山育林，涵养水源，水土流失防治等流域综合治理措施。

3.3进一步细化河长制的监督考核机制要对河长制进行优化，除了法律

层面，还要强调监督管理机制的不断完善。首先，要加强对“河长”的监督，自觉

接受全社会的监督，要对全社会公开相关信息，接收公众、媒体的监督；其次，