中国当代政府体制剖析

（一）地级地方政府体制变迁的逻辑
建国后，中国政府体制基本框架仍然是三级制，县政府是基层政府，省政 府是中央与县政府之间的中介政府。其他各级政府如大区政府不是成熟的政 府，实行不久便撤销了，而乡镇政府实际上也不是很成熟的政府，因为其机 构设臵和职能配臵方面，与成熟的政府均有相当大的差距，并且在当代中国 相当长时间内是作为人民公社来处理的。在这一体制下，省政府管辖的县数 量众多，造成行政监督的困难，于是不得不在省与县之间设臵省政府的派出 机构，即地区行政公署。与此类似的是县政府管理不了数量众多的乡镇而不 得不让区公所承担行政监督的责任。
（二）乡村政权对于现代国家的重要性

1、南京国民党政府对乡镇政权的控制
2、乡村是中国共产党长期革命斗争和社会主义建设的基础
（三）乡村建设运动及其理论



20世纪30年代随着日本帝国主义者侵略和其他帝国殖民主义掠夺 的加剧，中国的民族工商业受到摧残，农村经济全面崩溃，中国面临着 向何处去的问题。就在这国家民族生死存亡关头，中国发生了三次论战。 第一次论战是关于中国社会性质的论战。有三种观点：（1）中国 已经是资本主义社会，如陈独秀、严灵峰等人；（2）中国仍然是封建 社会，如陶希圣等人；（3）中国是半殖民地半封建社会，如潘东周、 王学文等人。 第二次论战是关于中国社会史的论战，主要是关于封建社会历史分期问 题，以郭沫若为代表的马克思主义史学家与以《读书杂志》为中心的李 季、陶季、胡秋原等人。


（四）恢复与完善时期，1980年以来
1979年新的《地方政府组织法》和1982年宪法对地方政府组织结 构及体制作了重大改变，其核心内容为两点：一是，建立县以上地方 各级人民代表大会的常务委员会；二是，行政机关实行首长负责制
同人民委员会时期相比，中国地方政府组织体制的特点

1、在坚持议行合一体制下，议决权与执行权分别由两个机关承 担；


第三次论战是关于中国农村社会性质的论战。论战发生在 1934年，论战者分为两个阵营，一个阵营以《中国经济》杂志为 基地，另一阵营以《中国农村》为基地。论战有两个中心问题： 第一个问题是，在解决中国农村经济问题时，究竟是先解决生产 技术问题还是解决生产关系问题；第二个问题是，解决中国农村 的经济问题首先要认请中国农村社会的性质问题。 随着这些论战的深入发展，在当时的中国形成了各种运动， 除了中国共产党领导的新民主主义革命运动外，较为有影响的是 乡村建设运动。在乡村建设运动中，规模最大、时间最长、投入 人力最多并进行综合改良的，是梁漱溟在山东搞的乡村建设研究 院邹平实验县和中华平民教育促进会晏阳初、李景汉主持的河北 定县实验县。



（四）乡级政府的重新设置
1、新中国初期乡、镇作为县以下的基层政权 2、人民公社运动乡级政权的取消
3、改革开放后乡镇政权恢复发展


（五）层级结构现状及存在的问题
1、层级结构现状：一级制、两级制、三级制、准四级制、四级制、准五级制
2、存在的问题
（1）层级结构面临的问题：省县间、城市政府层级设臵合理性与科学性问题 （2）乡镇政权存在的问题：乡的设臵不稳定、职能不明确、政权建设难得到 真正重视

（三）其他特殊型地方政府
专题一
当代中国地方政府的组织体制及其发展
一、当代中国的政治体制


（一）中国的政治制度
中国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义 国家。中国的根本政治制度是人民代表大会制，是中国人民在中国共产党领 导下，根据国家的一切权力属于人民这一基本原则建立的一种国家制度。 1、比较：人民代表大会制与人民代表大会制度 人民代表大会制 是指国家一切权力属于人民，由人民选举产生的代表组 成全国和地方各级人民代表大会，代表人民行使国家权力，是国家权力机关。 其强调的是组成国家的各国家机关之间的相互关系。 人民代表大会制度 是指人民代表大会自身产生、组织、职权行使等一 系列具体制度构成的名称
二、功能结构的现状


（一）一般地域型政府
1、省的特征 （1）省是一种规模相当大的地域政治实体，其地域面积和人 口同世界上一些中等规模国家不相上下； （2）省是一种具有悠久历史的地域政治实体，其存在的时间 普遍超过当大多数国家； （3）中国的省在政治结构中分担中央的部分功能



二、中国地方国家机关体制现代化、民主化的历 程

1911年中国爆发了辛亥革命，1912年中华民临时政府在南京 成立，延续了2000多年的封建帝制结束，以现代西方政治制度为 基础的现代国家体制和地方体制开始被引入中国，但直到1949年 中华人民共和国成立时，这种国家体制和地方体制并没有得到真 正的发展，中国的地方政府依然是一种行政体地方政府。在长达 30多年的时间里，国家经常处于战争和动乱之中。因此，从严格 意义上讲，中国国家体制和地方体制现代化、民主化的进程开始 于人民共和国成立以后。

1、定县实验 晏阳初（1890-1990）简介 教育家、社会学家，四川巴中人。1918年毕业于耶鲁大学，1919 年入普林斯顿大学研究院，获历史硕士学位。1920年回国，主持上海 基督教青年会全国协会智育部平民教育工作。1923年与陶行知、蔡元 培等人在京发起成立中华平民教育促进会，任总干事。1926年在河北 定县以翟城村为试点开展平民教育与乡村改造实验。30-40年代，先后 开展了定县实验县、衡山实验县、新都实验县和华西实验区的平民教 育工作。 1950年移居美国，曾被三所美国大学授予博士学位。60年代 在菲律宾创办国际乡村改造学院，任院长。

梁漱溟的主张及其活动

梁漱溟的乡村建设理论总体上来说是为了回答三大问题：其 一是解释中国乡村建设的由来，其二是主张中国应走乡村建设道 路，其三是应当积极建立中国新的社会组织。
下乡活动 的三个阶段：（1）李济琛在广东掌权后，李欢迎 他到广东，他准备到广东创办乡治讲习所，但遭蒋介石的反对未 果；（2）梁到河南村治学院任教务长；（3）韩复渠当山东省主 席，欢迎梁到山东搞乡村建设，梁在邹平创办山东乡村建设研究 院


（二）中央国家机关的组成

1、全国人民代表大会 2、中华人民共和国主席 3、国务院 4、中央军事委员会 5、最高人民法院 6、最高人民检察
（三）地方国家机关的组成

1、县级以上人民政府组成
（1）地方国家权力机关——人民代表大会及其常务委员会 （2）地方国家权力机关的执行机关（行政机关）——人民政府 （3）地方国家审判机关——人民法院 （4）地方国家法律监督机关——人民检察院 2、乡镇地方国家机关的组成 （1）乡镇国家权力机关——乡镇人民代表大会 （2）乡镇国家权力机关的执行机关（行政机关）——乡镇人民政 府

行政监督与行政领导在一定程度上可以分离，但是两者之间也有紧密的 关系。领导需要监督，而监督往往使得监督者拥有特定的领导权，从而也间 接地拥有了行政领导的权力。由于这个缘故，地区行政公署设臵以后，经过 一段时间的实践，通过分担省政府的行政督导权而在实际上分担了省政府在 本行署辖区的领导权，有着向实设政府发展的自然趋势。到八十年代以后， 地市合并或市管县体制的推行，这一政府本身可能就是对地级政府不断加强 的实设化趋向的认可。 除了这一趋势外，导致地区行政公署实设化的还有体制上的原因。一是 计划体制的实施，社会经济事务完全由政府直接管理，经济的发展必然导致 政府机构的全面膨胀；二是在计划体制的条块管理体制下，省级政府要求上 下对口设臵专业管理机构，地区行署虽是省政府与县政府之间受省政府所托 监督县政府的派出机构，但是在条块体制的双向要求之下，也不得不依据对 口管理的原则，像实设政府那样设臵种种专业行政管理机构，并履行相应的 管理职能。于是，地区行政公署就变成了实际上的一级政府。

2、邹平实验 梁漱溟（1893-1988）简介 著名学者，社会活动家。祖籍广西桂林，生于北京。1911年加入 同盟会。1916年南北统一内阁司法总长秘书。1917-1924年任北京大学 印度哲学讲席。1929年任河南村治学院教务长，并接办北平《村治》 月刊。1931年在邹平创办山东乡村建设研究院。抗日战争爆发后，先 后任最高国防参议员、国民参政会参政员。1949年发起组织“统一建 国同志会”，1941年该会改组为“中国民主政团同盟”，梁任中央常 务兼同盟机关刊物《光明报》社长，1946年任该同盟秘书长。19501980年任中国人民政治协商会议全国委员会委员

三、功能结构发展面临的问题


（一）城镇区域型地方政府
1、城镇社会问题的治理问题 2、城镇的经济发展问题
3、城镇型地方政府在国家政治生活民主化进程中的作用问题
4、城镇与乡村协调发展、和谐共处的问题


（二）民族区域型地方政府
1、民族区域型地方政府在国家统一与政治稳定中的作用问题
2、民族区域型地方政府如何充分行使宪法和法律赋予的自治权问 题
2、县的特征
（1）数量趋于减少； （2）县与县的差异悬殊。 3、乡的特征 （1）乡的设臵不稳定； （2）乡与乡之间存在巨大差异； （3）乡是国家结构的基层政府单位

（二）民族区域型地方政府 1、自治的民族型地方政府 2、非自治的民族区域型地方政府 （三）城镇区域型地方政府 市的特点 （1）从隶属关系看，市分为三个层级：直隶于中央的直辖市，直隶于省地的 地级市，隶属于省由地区或地级市代管和隶属于自治州的县级市以及直隶于 省的县级市 （2）从市的辖域构成看，当前绝大部分的市均为城乡合治的市
当代中国地方政府体系的结构
一、层级结构的演变与现状


（一）人民共和国成立以来层级结构的变化
1、初步建立时1954 3、初步发展时期，1955-1966
4、挫折时期，1966-1978
5、恢复发展时期，1979-1987 6、深入发展与完善时期，1988至今



（二）发展时期，1955—1966
1954年9月，我国第一部宪法《中华人民共和国宪法》和《中华人民共 和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府（人民委员会）组织法》 颁布


（三）曲折反复时期，1967—1979
1966年开始的“文化大革命”破坏了正在发展完善的社会主义民主政 治制度，各级人民代表大会事实上被终止，地方权力由实行“党政一元 化”领导体制的革命委员会实施。但其法律地位并不明确，直到1975年 公布的第二部宪法才对革命委员会的地位有过明确的规定。1977-1979年 的《地方政府组织法》对地方政府的组织结构和体制作了新的规定。 1980年地方各级革命委员会相继改为为民政府。
取得的成绩：文艺教育成绩最好，平民学校、实验小学、导生传习处、 文艺读物等办得有声有色。自1927年以来 “民校”毕业生不下10万人 （全县38.4万人），1933年的高初两级毕业生达7644人。在生计教育方面， 兴办农场果园，引进和推广粮、棉、禽良种，成立消费合作社。在卫生 保险方面，全县设立了保险员网，建立农村保健站，开办了保健院，建 立了巡回医疗，推行节制生育等


（一）形成时期，1949—1954
《共同纲领》规定：凡人民解放军解放的地方，应一律实施军事 管制，取消国民党反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委 任人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序， 镇压反革命活动，并在条件许可时召集各界人民代表会议 （1）军事管制时期，1950—1951前后 （2）人民政府委员会时期，1950—1954前后

（3）绝大多数地级市都有辖县、设区
（4）县级市在整县改市的情况下，城区面积小，非农业人口少，而且彼此间 差异很大

（四）其他特殊型地方政府 1、特区。如，在60和70年代存在的伊春特区、铜陵特区、黄石特区等 2、矿区、工矿区。如，山东淄博工矿区 3、垦区、工农区。如，60和70年代辽宁的盘锦垦区，四川的华云、金口 河、白沙工农区等 4、山。如井冈山市、武夷山市等
2、在兼具地方行政体与地方自治体制特点下，进一步扩大了地 方的权力；



3、行政机关实行首长负责制；
4、从权力来源讲，目前中国地方行政机关是双重领导负责体制
三、中间层地方政府—地级地方政府体制变迁

从当代中国政府体制史来看，地级政府是最富有变化弹性的一级政府。从 1954年宪法虚设性的行政专员公署到1975年宪法实设性的地区革委会，然后到 1982年宪法虚设性的地区行政公署，最后又发展到地改市、地市合并，建立地 级市，县级市升格为地级市，实施市管县的体制。
平教会的主张及其开展的工作

平教会认为，中国的基本缺点是“愚”、 “穷”、“弱”、“私” 四大问题。针对这四大问题，他们提出四大教育：以文艺教育培养知识 力，以救农民之“愚”；以“生计教育”培养生产力，以救农民之 “穷”；以“卫生教育”培植强健力，以救农民之“弱”；以“公民教 育”培植团结力，以救农民之“私”。