行政复议和行政诉讼的程序

行政复议和行政诉讼的程序

杨小军

国家行政学院法学部副主任、教授

大家好，我们今天介绍关于行政复议和行政诉讼的程序。从程序思路来看一看，从发展的角度来看一看行政复议和行政诉讼制度里边三个重要的制度。哪三个？一个关于告状的资格问题，什么情况下你可以当原告，你可以当行政复议的申请人，这是一个资格问题；第二个是期限，多长时间之内能告，要解决一个打官司的期限问题；第三个，复议机关或法院把案件审完了以后的裁判方式，它根据什么情况作出这样的判决和那样的判决，按照这个发展顺序来看，从程序角度来讲三个主要问题。

一、行政复议申请人与行政诉讼原告资格

第一个资格。不是所有人都能打官司，申请复议和提起行政诉讼都有一个原告的资格问题，当然复议里边叫申请人，行政复议里叫原告，我们就简单地把它通通称之为“原告”。原告不是所有人都能当，他一定是有条件的，因为诉讼也好、复议也好，说到底是一个私权利的救济制度，所以在传统上叫各人自扫门前雪，问题是这个雪是不是你门前的，所以它要解决一个资格。

这个资格一条总规定：行政复议的申请人和行政诉讼的原告，他必须是与被告的行为有法律上的利害关系。他是利害关系人，如果告状的人不是利害关系人，你就不能告，只能是这样一个利害关系人来告，这是一个最根本的，也是最合理的标准。通俗地讲，各人自扫门前雪，如果这个雪是你门前的，你就能当原告，但如果这个雪是别人门前的，对不起，你不能告，只有隔壁那家人能告，所以他有一个资格，必须是利害关系人。同样我们用现代的词汇来讲，它就叫法律上是利害关系人，这个利害关系人是一个总的标准，但对利害关系人的理解就很有意思。我们先来看一个形式标准。

（一）行政复议申请人与行政诉讼原告人的X围

第一个，原告的X围，主要是哪两类人可以当原告。第一，被诉具体行政行为的相对人。谁当原告？第一个要看你告的行为，我们叫被诉的行政行为是什么，作为诉讼标的，你打官司要告这个决定，这个决定就成被诉行为，这个被诉行为，在原告被诉行为的相对方，什么意思？一个概念套一个概念，但法律只能这样，它很精确、很精准让我们来解读，什么

叫相对人？行政机关作的这个决定、这个行为，是针对着你来作的，你就是相对人，相对方，如收你的个人所得税，税务机关要收你的个人所得税，它征税的决定，相对的是纳税人，一般来讲，抬头上写的谁，谁就是相对人，说X三你今年应该交纳多少所得税，这个征税决定针对的是X三，所以X三就是这个征税决定的相对人。

同样，许可证，你要去申请一个餐饮行业的经营许可，行政机关说对不起你不合格，我不给你，不给你，他会说我不给谁，他会告诉你，你要的行政许可不符合条件，不给你，拒绝你的这个行为是针对谁？它针对的是李四，所以李四是相对人。在所有的当原告的资格当中，具备原告资格的第一类人是被诉行为的相对人，相对人肯定是利害关系人，你这个决定是对我作的，我当然是相对人，我是相对人，我就有资格去告你这个行为，这是第一类。

第二，从形式上来讲还有第二类人，这个第二类人经常被人忽略，他不是相对人，但他也有利害关系，我们叫其他非相对的利害关系人，行政机关在作决定的时候，并没有把你作为对象，但实际上它涉及到你的权利，我们把这个叫做非相对人，他不是相对人，不是相对人一般来讲不会有利害关系，但这个话只能讲一半，不能讲绝对，有的时候即便不是相对人，也可能权利义务被行政机关的行政行为所涉及、所调整、所侵害。

我们来举一个很简单的例子看看，什么叫做非相对的利害关系人？如行政机关扣押当事人一批走私车辆，它扣的时候，扣押清单上没有写车主，买这批走私车这个人、公司的名字，它扣押清单上的抬头是写买走私车的上家，另外一个公司，它卖给你的，你把钱已经付给他了，你把车开回来被当地公安机关了，它扣的时候写的扣押清单的时候本应该写你的名字，写当地公司的名字，它不写，它直接写上一家公司，写另一家走私公司的名字，因此在扣押决定书当中就没有你的名字，你就不是他的相对人，但你的车却被他拿走了，这就叫非相对人的利害关系人。

行政审批也有这个问题，如这个县城里边的这两家是邻居，这块地是我的，那块地是你的，然后这家单位到规划局去申请说我要建一个楼，规划局批了，同意你修一个楼，然后给你划一个面积，这个面积伸了一个角出来，把邻居的地占了一块，你是申请人，你向规划局申请，规划局是审批机关，你们两个人就把这事情做完了，但那是我的房子，我的地被你占了一个角，我不是规划审批的相对人，但我的土地使用权被你侵犯了，这就叫非相对的利害关系人，这种人也得给他告状的资格，这是毫无疑问。所以不一定都是相对人，大类来分，分为相对人，相对人肯定有利害关系，他能够当原告，但你也不能排斥不是相对人就不能告，不是相对人能不能告，看不是相对人的当事人有没有利害关系，如果他没有利害关系，当然

你也不能告。

（二）行政复议申请人与行政诉讼原告人的特殊情形

具体来讲，在原告资格上，我们现在已经明确的，除了相对人以外还有几种具体的特殊情形，这个在司法解释里边是有明确规定的。我们看这几种人也可以作为原告的。

第一种，被诉的具体行政行为涉及其相邻权或公平竞争权的。你不是相对人，但这个行政行为和你的相邻权和你的公平竞争权有关，那你就可以当原告，这是最高法院的司法解释里边作了规定的。什叫相邻权？你不是相对人你有相邻权，其实我刚才举的例子就是相邻权，我的地，你是我邻居，你去申请一个规划，然后这个规划批的时候，把你建房子的一个角批到了我的地上，我的权利就被你侵害了。阳光、通风、道路通行权被阻碍，他是申请权、相对人，你是审批机构，我就是其他非相对人，但我的相邻权被你侵害，所以凡是涉及到相邻权的我都能搞，这是第一。

第二，公平竞争权。公平竞争也是一种权利，但我参与了这场公平竞争，我认为我的公平竞争的权利被行政机关的行为所侵害。我举个例子来说明，有一条中巴线路的运营，我要发一个牌照，一个运营XX，从到XX一条中巴线路，20家公司来竞标，来参与这线路的运营资格，我只能给一家，有19家会被刷掉，我只给一个牌照，但来了20家，这20家都报了名，然后进入竞争程序，它进入了竞争程序以后如果它认为在竞争过程中行政机关在牌照的审核发放过程当中是违规的，其他19家都有资格当原告，没拿到牌照的，为什么？因为这涉及到一个公平竞争，当然它是不是侵犯了权利，那要法院去审查，但至少它有告状的资格，因此这个地方我们需要画两条线：第一条，我现在要拿出这个牌照的营运XX出来竞标，来参加报名的就20家，因此20家以外的其他公司，美国公司、中国公司也好、外国公司也好，谁也好，凡是没有参加竞标的，没有来报名的这些公司不能当原告，不能说，我这儿发一个牌照，然后全国的公司都可以当原告，那不是，你根本就没有参与竞争，你没有参与竞争你就没有公平竞争权的问题，这是第一条线。第二条线，凡是报名参加公平竞争的这20家公司里边，如果其他最后没有拿到牌照的这19家公司都有资格当原告，因为它已经进入了竞争程序，所以，它就有一个权利问题，这是第一种。

第二，与被诉的行政复议决定有法律上的利害关系或在复议程序中被追加为第三人。这个和诉讼有特别大的关系，首先是行政机关决定，然后是行政复议，最后是行政诉讼这三个环节，如果在原来行政程序当中，在行政最初的环节当中，这个当事人没有利害关系，它也