行政复议和行政诉讼的程序

行政复议和行政诉讼的程序
杨小军
国家行政学院法学部副主任、教授
大家好，我们今天介绍关于行政复议和行政诉讼的程序。

从程序思路来看一看，从发展的角度来看一看行政复议和行政诉讼制度里边三个重要的制度。

哪三个？一个关于告状的资格问题，什么情况下你可以当原告，你可以当行政复议的申请人，这是一个资格问题；第二个是期限，多长时间之内能告，要解决一个打官司的期限问题；第三个，复议机关或法院把案件审完了以后的裁判方式，它根据什么情况作出这样的判决和那样的判决，按照这个发展顺序来看，从程序角度来讲三个主要问题。

一、行政复议申请人与行政诉讼原告资格
第一个资格。

不是所有人都能打官司，申请复议和提起行政诉讼都有一个原告的资格问题，当然复议里边叫申请人，行政复议里叫原告，我们就简单地把它通通称之为“原告”。

原告不是所有人都能当，他一定是有条件的，因为诉讼也好、复议也好，说到底是一个私权利的救济制度，所以在传统上叫各人自扫门前雪，问题是这个雪是不是你门前的，所以它要解决一个资格。

这个资格一条总规定：行政复议的申请人和行政诉讼的原告，他必须是与被告的行为有法律上的利害关系。

他是利害关系人，如果告状的人不是利害关系人，你就不能告，只能是这样一个利害关系人来告，这是一个最根本的，也是最合理的标准。

通俗地讲，各人自扫门前雪，如果这个雪是你门前的，你就能当原告，但如果这个雪是别人门前的，对不起，你不能告，只有隔壁那家人能告，所以他有一个资格，必须是利害关系人。

同样我们用现代的词汇来讲，它就叫法律上是利害关系人，这个利害关系人是一个总的标准，但对利害关系人的理解就很有意思。

我们先来看一个形式标准。

（一）行政复议申请人与行政诉讼原告人的X围
第一个，原告的X围，主要是哪两类人可以当原告。

第一，被诉具体行政行为的相对人。

谁当原告？第一个要看你告的行为，我们叫被诉的行政行为是什么，作为诉讼标的，你打官司要告这个决定，这个决定就成被诉行为，这个被诉行为，在原告被诉行为的相对方，什么意思？一个概念套一个概念，但法律只能这样，它很精确、很精准让我们来解读，什么
叫相对人？行政机关作的这个决定、这个行为，是针对着你来作的，你就是相对人，相对方，如收你的个人所得税，税务机关要收你的个人所得税，它征税的决定，相对的是纳税人，一般来讲，抬头上写的谁，谁就是相对人，说X三你今年应该交纳多少所得税，这个征税决定针对的是X三，所以X三就是这个征税决定的相对人。

同样，许可证，你要去申请一个餐饮行业的经营许可，行政机关说对不起你不合格，我不给你，不给你，他会说我不给谁，他会告诉你，你要的行政许可不符合条件，不给你，拒绝你的这个行为是针对谁？它针对的是李四，所以李四是相对人。

在所有的当原告的资格当中，具备原告资格的第一类人是被诉行为的相对人，相对人肯定是利害关系人，你这个决定是对我作的，我当然是相对人，我是相对人，我就有资格去告你这个行为，这是第一类。

第二，从形式上来讲还有第二类人，这个第二类人经常被人忽略，他不是相对人，但他也有利害关系，我们叫其他非相对的利害关系人，行政机关在作决定的时候，并没有把你作为对象，但实际上它涉及到你的权利，我们把这个叫做非相对人，他不是相对人，不是相对人一般来讲不会有利害关系，但这个话只能讲一半，不能讲绝对，有的时候即便不是相对人，也可能权利义务被行政机关的行政行为所涉及、所调整、所侵害。

我们来举一个很简单的例子看看，什么叫做非相对的利害关系人？如行政机关扣押当事人一批走私车辆，它扣的时候，扣押清单上没有写车主，买这批走私车这个人、公司的名字，它扣押清单上的抬头是写买走私车的上家，另外一个公司，它卖给你的，你把钱已经付给他了，你把车开回来被当地公安机关了，它扣的时候写的扣押清单的时候本应该写你的名字，写当地公司的名字，它不写，它直接写上一家公司，写另一家走私公司的名字，因此在扣押决定书当中就没有你的名字，你就不是他的相对人，但你的车却被他拿走了，这就叫非相对人的利害关系人。

行政审批也有这个问题，如这个县城里边的这两家是邻居，这块地是我的，那块地是你的，然后这家单位到规划局去申请说我要建一个楼，规划局批了，同意你修一个楼，然后给你划一个面积，这个面积伸了一个角出来，把邻居的地占了一块，你是申请人，你向规划局申请，规划局是审批机关，你们两个人就把这事情做完了，但那是我的房子，我的地被你占了一个角，我不是规划审批的相对人，但我的土地使用权被你侵犯了，这就叫非相对的利害关系人，这种人也得给他告状的资格，这是毫无疑问。

所以不一定都是相对人，大类来分，分为相对人，相对人肯定有利害关系，他能够当原告，但你也不能排斥不是相对人就不能告，不是相对人能不能告，看不是相对人的当事人有没有利害关系，如果他没有利害关系，当然
你也不能告。

（二）行政复议申请人与行政诉讼原告人的特殊情形
具体来讲，在原告资格上，我们现在已经明确的，除了相对人以外还有几种具体的特殊情形，这个在司法解释里边是有明确规定的。

我们看这几种人也可以作为原告的。

第一种，被诉的具体行政行为涉及其相邻权或公平竞争权的。

你不是相对人，但这个行政行为和你的相邻权和你的公平竞争权有关，那你就可以当原告，这是最高法院的司法解释里边作了规定的。

什叫相邻权？你不是相对人你有相邻权，其实我刚才举的例子就是相邻权，我的地，你是我邻居，你去申请一个规划，然后这个规划批的时候，把你建房子的一个角批到了我的地上，我的权利就被你侵害了。

阳光、通风、道路通行权被阻碍，他是申请权、相对人，你是审批机构，我就是其他非相对人，但我的相邻权被你侵害，所以凡是涉及到相邻权的我都能搞，这是第一。

第二，公平竞争权。

公平竞争也是一种权利，但我参与了这场公平竞争，我认为我的公平竞争的权利被行政机关的行为所侵害。

我举个例子来说明，有一条中巴线路的运营，我要发一个牌照，一个运营XX，从到XX一条中巴线路，20家公司来竞标，来参与这线路的运营资格，我只能给一家，有19家会被刷掉，我只给一个牌照，但来了20家，这20家都报了名，然后进入竞争程序，它进入了竞争程序以后如果它认为在竞争过程中行政机关在牌照的审核发放过程当中是违规的，其他19家都有资格当原告，没拿到牌照的，为什么？因为这涉及到一个公平竞争，当然它是不是侵犯了权利，那要法院去审查，但至少它有告状的资格，因此这个地方我们需要画两条线：第一条，我现在要拿出这个牌照的营运XX出来竞标，来参加报名的就20家，因此20家以外的其他公司，美国公司、中国公司也好、外国公司也好，谁也好，凡是没有参加竞标的，没有来报名的这些公司不能当原告，不能说，我这儿发一个牌照，然后全国的公司都可以当原告，那不是，你根本就没有参与竞争，你没有参与竞争你就没有公平竞争权的问题，这是第一条线。

第二条线，凡是报名参加公平竞争的这20家公司里边，如果其他最后没有拿到牌照的这19家公司都有资格当原告，因为它已经进入了竞争程序，所以，它就有一个权利问题，这是第一种。

第二，与被诉的行政复议决定有法律上的利害关系或在复议程序中被追加为第三人。

这个和诉讼有特别大的关系，首先是行政机关决定，然后是行政复议，最后是行政诉讼这三个环节，如果在原来行政程序当中，在行政最初的环节当中，这个当事人没有利害关系，它也
没有进来，它也没有利害关系，但在行政复议当中把它扯了进来，如把他追加为第三人，这个行政复议决定对他就是有效的，因为他的权利就被行政复议所涉及了，这个时候你当然要允许他作为行政诉讼的原告去告了，原来在最早的行政处理环节和我们没关系，但到行政复议程序当中，把我的权利涉及了，把我列为了行政复议的第三人，你这个决定就和我有关了，所以我要对你这个决定不符，那我也可以当原告去告你，这是第二。

第三，要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的，这是受害人。

在很多行政处罚决定当中都是这个问题，一个受害人一个加害人，这个加害人当然是被处罚人。

如环境保护，工厂排污侵害了农民的权益，环保局去处罚工厂，就这么三个，农民、工厂、环保局，农民是受害者、工厂是加害人、环保局是主管机关，环保局去查处这个案件，查完了以后环保局轻描淡写地就走了，然后这个农民不干，农民要求加重处罚，环保局作了一个决定，处罚了工厂，工厂不服，把环保局告了，这是第一种可能，工厂成为了原告，环保局成为了被告。

但反过来，如果这个决定里边，农民认为处罚是对得或处罚是不够的，还应该加重，应该让这些企业都关了，农民可以要求依法追究加害人责任，农民去告环保局，要求环保局去加重处罚工厂，农民可以提起行政诉讼，这个性质就变了。

受害人要求主管行政机关依法追究加害人法律责任，这是我们刚才举的一个例子就很好地说明农民在这个地方是可以当原告的。

第四，与撤销或变更具体行政行为有法律上的利害关系。

有一些行政行为被行政机关或被行政复议所撤销了，被撤销或变更了，它原理和我没关系，但撤销了就影响到我的利益，或它要不变更我觉得无所谓，但是它要变更了对我就有利害关系了，这个时候我可以作为原告去告撤销行为或变更行为，它也是可以的，所以这些都会发生利害关系，这几种情况是作为一个过去我们在实践当中判断起来比较难、争议比较大的，最高人民法院后来作了一个司法解释，一律把这个问题就明确了。

二、行政复议与行政诉讼的期限
（一）行政复议期限
第二个问题，关于期限。

在行政复议和行政诉讼当中有一个期限的问题，是告状期限的问题。

第一个，行政复议的期限。

当事人在多长时间之内有申请行政复议的期限？当行政机关决定作出以后，你告状的时间有多长，我们过去有一句老话，“权利不用，过去作废”，这在诉讼和复议当中非常典型，你要不告，过了这个时间你就不能告，因此，这是第一个问题，行政复议的期限，一般的期限为60天（2个月），60天之内你可以告，你要不告，对不起，
过期你就不能告，这就叫申请行政复议的期限，但法律规定的期限如果超过60天的除外，法律期限更长的，有的规定三个月的，三个月之内你可以告，那好你就三个月之内告去，但如果法律规定比60天还要短就按60天。

我们按照今天的《行政复议法》的规定最低期限是60天。

（二）行政诉讼期限
第二，行政诉讼的告状期限，分两种情况，一种是对行政机关的不服，直接把它告到法院的，叫行政诉讼的。

还有一种，经过了行政复议对复议不服再起诉到法院的，如果属于经过了行政复议不服仍然要告的，它的诉讼起诉期限就只有15天，对复议决定不服再起诉的期限，在15天之内你要上告，15天过了你不告就不能告，这是一。

第二，如果直接向法院起诉，我根本就不经过行政复议，我对你的决定不服，我直接告到法院，这个期限是三个月，按照三个月的期限来，有的时候法院别的领域，别的单行法会有规定，那就按单行法的规定办，但如果没有规定的，通通按照三个月。

这个不难，复议期限是60天（两个月），而诉讼的，期限是三个月，总的来讲都不长，因为它要顾及行政管理的效率快速的特点。

但计算这个期限是比较复杂，尽管规定的是清楚的，但施用当中有一些问题，什么问题？
第一，从什么时候开始起算，当事人可以申请复议和提起行政诉讼的期限，起算点在哪儿？第一，行政机关要作一个规定，或法院机关要作一个判决，或复议机关要作一个决定，这个决定作出来之后还要把这个决定送给你（送达），只有按照法律送达以后才能够开始计算，从送达之日起开始计算。

如果行政机关的决定作出来以后没有给你送达，就不能起算60天，也不能起算三个月或15天，这是第一。

虽然期限是60天，虽然期限是15天，虽然期限是三个月，但起算时间很关键，这是起算当中的第一个问题。

第二，如果行政机关压根就没有告诉当事人诉权的怎么办？那就两年的期限最长，它这样规定的：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。

这告诉你，行政机关有一个责任，我们总结第一条，所有的行政机关在作出具体行政行为时都要告诉当事人他有告状的权利，告诉诉权和起诉期限，这是第一。

第二，如果没，起算时间就要发生变化，复议是60天，对复议不服告是15天，直接向法院起诉不经过复议是3个月，但起算从何时起算呢？如果你要是没告诉他授权或起诉期限，他就会告诉你从什么时候开始，从他知道或应当
知道开始计算，要么他实际知道，那你要老不告诉人际，你三个月不告诉人家，他三个月以后才知道，起算点就从这个时候开始算，或是他应当知道，法律规定的，如公告送达，在报纸上登了，60天之后这个公告就生效了，那这个送达就成功了，以至于你有没有告诉报纸，我们不管，这就你应当知道，所以它的起算时间就会发生变化，最长多少？从你知道和应当知道具体行政行为内容算起最长两年的保护期限，这是第二。

第三，公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。

对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起行政诉讼的，人民法院不子受理。

这条规定也是一个起算点的规定，我们刚才讲的是行政机关没有告诉当事人告状的事，那个最长期限是两年，现在的情况发生变化了，这个条文是讲行政机关连作出的行政行为的内容都没告诉当事人，前面是内容告诉了，但告状的事没说，现在是更彻底，连行为都没说，怎么办？那就要从他知道和应当知道行为之日起开始计算。

比如，你作了一个决定没告诉他，你把房产登记给变了，变了以后你又不通知人家，然后在主管机关的档案里边这个房产本已经被变化了，但当时拿到房产本就没有变化，你不通知人家，人家当然就不会知道了，所以要从他知道的时候开始算，他一年不知道，他两年不知道，他三年不知道，那你就要等着他从知道的时候开始算告状的期限，60天、15天、三个月，起算点发生变化，但这个事情又不能无休止地等下去，所以它就有一个规定：涉及不动产的，它的授权保护期限是20年，在20年之内，如果超过20年肯定不能搞了，但如果不能超过20年还是可以搞，但如果涉及的不是不动产，而是其他呢？那是5年是最长，这对于起算，对于当事人告状的期限一个很关键的作用，这是第二。

三、行政复议决定和行政诉讼判决方式
第三，关于行政复议和行政诉讼的判决方式，作出裁决的方式问题。

方式问题在这里边非常地重要，因为它涉及到不同的内容，我们来看法律的规定和司法解释的规定。

第一种决定方式——维持。

复议和诉讼的审查对象是行政行为，是被告，是行政机关的行政行为，所以它的决定大多数都是针对着行政行为来的，第一种决定叫维持，维持谁？维持被诉的行政行为，所以，它叫维持决定、维持判决。

维持判决的前提是这个决定是合法的、正确的，客观上、事实上是正确的，法律上是合法的，这是第一。

第二，撤销。

撤销谁？撤销被告的、被诉的行政行为，撤销是让它失去效力，撤销的条件是行政行为XX，它不是讲当事人XX不XX，它是讲行政机关的被告、被诉的行政行为是
XX的，这是第二。

第三，责令履行职责。

有一些情况下行政机关是由于行政不作为，没做事，怎么办？如果法院机关或复议机关来作决定的话，它可以责令行政机关、责令当事人、责令被告去履行职责，所以它的前提针对的是行政不作为。

责令是有期限的，所以，法院也好，复议机关也好，在作出责令履行职责的时候必须要明确两个内容：第一多长时间去履行职责；第二，履行什么职责，这不能模糊，必须方向性的明确。

第四，变更决定。

这主要是指行政复议，在《行政复议法》里边，上级机关或复议机关是可以直接变更被诉、被申请的行政行为的。

当然在诉讼当中，只有极个别可以，它规定的是行政处罚可以，行政处罚显失公正的时候法院可以直接变更，但其他的决定法院不能直接变，行政复议可以，因为行政复议毕竟是上级对下级的一个审查。

这是本系统的事情，但这是要分几种情况的。

在复议当中行政机关能够直接变更被诉的、被复议的决定，分几种情况：
第一，审查的行为认定的事实没有问题，事实清楚、证据确凿、合法程序，但它的决定的结果明显不当，结果不对。

程序也是对的，事实也没问题，但它最后作出的结论不对。

还有一种情况，它结论对的，或结论不对，它使用的法律文件的依据是错的，这个时候复议机关可以直接变更，为什么？如事实没错不需要重新查，程序合法依据也是对的，但结论太轻或太重，上级复议机关认为这种情况下应该给予劳动教养而不是警告，那它直接变了，应该是处罚罚款就行了，不需要拘留，它把拘留决定变更成罚款就可以了，明显不当，明显不当只需要调一下它就当了，这是一种情况。

第二种，结论、事实、程序都没问题，但它用的依据不对，如它用的依据文件条文用错了，或用了一个过去已经废了文件，而没有用现在的新文件，我们把依据给它换一换，换成一个正确的依据就可以了，不需要再去整个把行政行为打翻重来，这是第一种情况。

第二，认定的事实不清，证据不足，但是经行政复议机关审理查明事实清楚，证据也确凿了。

事实不清，在法院的案件中一般都会打回去重审，但行政复议不同于行政诉讼，行政机关也能查清事实，尽管证据事实不清，证据不足，但分两种情况，一种是我查出来你不清你不足，然后打回去，你自己重审。

第二种情况，我自己查，把它查清了，查清了以后，我已经把它搞清了，我自己根据我搞清楚的事实直接作决定就完了，所以你原来的决定可以被我变了就行了，这两种方式都是允许的，在法律上都是合法的，尽管在实际当中复议机关一般都不会这么做，复议机关如果事实不清它就打回去，撤了，撤了，你自己重新去查去，这
是第四。

第五，变更判决，这是指行政诉讼，处罚显示公正，法院才能够直接判决变更，事实没问题，法院没问题，事实没问题，法律问题就是结论有问题，这个结论是指处罚，如果是许可肯定不行，如果是审批那法院不能直接判，必须是处罚，而且这个出发就是结论错了，我把这个结论变一下就完了，我认为应该是多少是合适，我自己变，这是极个别的。

第六，确认。

确认判决不是《行政诉讼法规定》的，是最高法院的司法解释规定的，确认判决有好几种，我们来看一下确认判决，第一个确认合法或者有效。

这个行政行为审查了半天认为它是合法的，认为它是正确的，它是有效的，它的条件，被诉具体行政行为合法，但不是你判决维持或也不是你使用驳回原告诉讼请求的，这个就需要进行选择了，不是你判决维持，如事实行为，行政机关采取了一个事实上的措施，如他去搜查，如他去实际扣押了一批东西，但这个事实行为在法律上认为它是合法的，这个事情已经过了，你根本就没有维持的必要，因为维持都是针对法律行为的，事实行为没有维持的问题存在，怎么办？我就做一个确认，确认它是合法的就可以了。

行政行为是合法的，但不使用维持判决，行政行为犯法有可能维持，也有可能是确认，还有可能是采用不说被告，因为这两个都是说被告的，维持也是说被告的行为维持，确认合法也是确认被告的行为合法。

第三种，反过来说诉讼原告，说原告的诉讼请求不对，我不能支持你，这是第六。

第七，XX或无效的确认，这也是确认判决的一种，这个目前适用得比较多，行政机关不履行，但责令其履行法定职责已无实际意义。

那你用责令履行就不行，你用撤销也不行，怎么办？就用确认。

举一个例子，法律规定当事人提出申请，行政机关应在一个月之内作出决定，到一个月期满了以后行政机关没有作决定，当事人就把它告了，起诉到法院，法院正在审案件的时候，行政机关把这个决定作出了，一个半月以后行政机关作出了这个决定，按照《行政诉讼法》的规定，原告可以不撤诉，继续把这个官司打下去，他原来告你状的时候是因为你没作决定，所以他的要求是要求你尽快作出一个决定，依照法定期限作出决定，然后你做不做，你正在打官司的时候他作出了，行政机关超过法定期限的肯定是违反法定程序了，它叫迟缓作出，迟缓就是XX，但XX怎么办？你一说责令它去履行职责，说限期作出决定，他已经作出了，他不过是晚了，所以你再作一个限期作出决定的判决就没有意义了。

怎么办？确认它超过15天（半个月）作出的行政决定在法律上构成XX就可以了，确认它XX，这是第一种情况。

第二，被诉具体行政行为XX，被告状的行政行为确实XX，但它不具有可撤销的内容，。