行政事业单位资产预算管理

●江苏商论2011．9

行政事业单位资产预算管理探析

王昌盛1，李丽君2

（1.河海大学商学院；2.南京大学公共管理学院，江苏南京210000）

修回日期：2011-08-30

作者简介：王昌盛，河海大学商学院博士研究生，江苏省省级机关事务管理局资产管理处；李丽君，南京大学公共管理学院

MPA ，南京市审计局企业处。

摘要：行政事业单位资产预算管理中存在着诸多问题，直接影响了公共财政改革深

化和节约型机关建设，甚至制约了各级政府的绩效考核和体制改革。本文从管理体制设立和操作流程构建等多个层面，对改进行政事业单位资产预算管理进行研究，提出了一套较为可行的操作模式。

关键词：行政事业单位；资产管理；预算管理文献标识码：A

近年来，我国各级财政部门积极借鉴西方发达国家先进管理经验，稳步推进基于公共财政方向的财政收支改革，初步构建了较为合理的财政支出和绩效评价体系。但是，财政资本性支出所形成的行政事业单位国有资产的管理仍比较薄弱，实践中，更没有将资产预算真正纳入年度部门预算编制，导致财政支出用于行政事业单位资产购置方面的经费居高不下，影响了整个公共财政改革的预期成效。资产管理的源头是资产购置预算，资产购置预算也是强化各单位资产管理的控制手段，《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称“财政部35、36号令”）中明确指出，应该强化资产管理与预算管理的结合。

一、当前资产预算管理现状、弊端及原因随着部门预算、政府采购、国库集中支付以及收支两条线等财政改革的推进，财政对经常性支出和项目性支出的管理日甄完善，但是资本性支出以及由此而产生的大量国有资产，仍是管理的盲区和薄弱环节。长期以来，由于财政管理体制的缺陷，以及资产管理手段和制度法规的缺乏，国内只有广东、海南、江苏等省市做了试点和探索（林翰文、林火平，2010），资产管理预算一直没有全面推行，较之人员经费、公用经费以及项目发展经费，资产预算经费编制的科学性和合理性相差甚远。由于资产

预算管理的实质缺位，产生了诸多弊端。

1、行政运行成本居高不下。日前的资产预算管

理模式下，资产一旦形成后，就由单位或部门无偿使用。由于缺少必要的绩效评价和成本考核机制，资产的占有使用没有相应的监督管理，占有使用单位成了这些资产的实际主人，各单位受到自身利益的驱动，往往会无视实际需要，而盲目的争经费、乱购置、轻管理，在一定程度上增加了财政预算的压力，形成了居高不下的行政运行成本。

2、资产使用效率低下。由于预算安排和单位对

资产的实际需要之间并无实质的关联，一些占有或支配丰富资源的单位经费来源渠道广泛，且报着有经费就购置的观念，或盲目的贪好求全，其结果是购置的资产使用频率相当低下。一些单位将财政资金形成的资产视为己有，由于本位观念的存在，拒不服从资产管理部门的调剂，造成相当数量资产的闲置浪费。还有一些资产使用维护需要很多配套设施和运行维护费用，资产预算只安排了设备购置，而其他配套的经费未能到位，致使这些资产只能处于半运转状态，或因维修保养不及时，严重缩短使用寿命。

3、造成国有资产流失。现行的财政监管体制，

存在着“重钱轻物”、“重购轻管”等错误观念，在资产的购置经费管理上往往还存在约束，但是经费一

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旦变成资产后，单位就拥有该资产的使用、出租、处置等权利。另外一种情况就是配置过度的资产，被单位用于出租、出借、参股等经营行为，这些经营行为没有实质的监督约束，而且也很少采用公开招标等形式，收益往往低于市场正常水平；更有甚者，这些收益没有纳入财政非税收入管理范围，形成了单位的“小金库”，造成了国有资产的流失，还容易滋生腐败等现象。

4、形成的原因。近年来，各级财政部门都在陆续推行部门预算改革，行政事业单位在预算编制时都填报了形式上的资产购置预算（设备购置费），编报的要求是零基预算的形式，而从实际操作看，则是停留在传统的基数加增长模式，没有考虑申报单位的资产存量情况和资产使用状况，未将盘活和优化存量资产作为预算安排的导向。部门预算执行时，单位在年度设备购置费额度内，向政府采购部门提交采购计划，安排资产购置。归纳起来，现行的资产预算主要存在四方面不足：一是依据不够充分。预算编制没有考虑单位的资产存量和使用状况，对单位履行职能的资产需求测算不足，更没有严格的资产配置标准，编制过程有很大的主观性和随意性。二是内容不够细化。资产预算就是设备购置费大项，没有具体项目和详细说明，未列明资产名称、数量、价值等信息。三是执行不够严谨。单位执行时只需总量控制，在年度设备购置经费额度内可自主安排资产购置，没有将资产预算和政府采购计划对照执行。四是结果缺少评价。财政部门的工作重点是预算执行监控，而对资产预算执行所形成的大量资产监控不力，没有对资产购置的合理性及其在使用中产生的效益进行必要的评价。

二、资产管理和预算管理的关系分析

行政事业单位资产管理与预算管理相互促进。资产是保障政府运转和事业发展的必要物质基础，具有配置领域的非生产性、价值转移的间接性、使用目的的公共服务性等特点，其价值补偿和维持运行要依靠预算安排来实现（丁学东，2006）。一方面，资产存量主要是历年财政资金分配和使用的结果，有效地开展资产管理工作，及时提供有效的资产统计数据，可以为资产预算的编制提供参考依据，增强预算编制的科学性。加强资产管理还可以提高资产的使用效益，防止国有资产的流失和人为损耗，合理减少预算资金的安排。做好资产管理工作，还可以提高政府行政运行成本核算的准确性，提高行政事业单位资产配置效率，推进政府管理体制改革。另一方面，财政预算安排的科学性，决定了资产配置的合理性和公平性，预算的直接作用是通过资产增量来调整和优化资产存量，创建资产管理良好的起点。合理编制资产预算，能够将资产配置到适当的部门和领域，有利于资产使用价值的发挥，真正做到物尽其用，在使用与消耗中实现经济效益和社会效益的最大化。

预算管理与资产管理二者互有联系。预算的编制要在资产管理部门分析资产存量情况，提出资产配置审核意见的基础上，由预算部门结合可支配财力安排，形成预算草案；资产管理部门可以根据预算执行过程中履行政府采购形成的资产信息，及时跟踪各单位资产的增减变化情况，加强对资产的动态监督管理。资产管理部门要形成各部门的《资产统计报告》和《资产绩效报告》，与预算部门掌握的《部门预算报告》和《部门决算报告》在资产实时存量、增减变化、使用效率等方面相互印证。四份报告构成一套完整的监管体系，从配置、使用、处置全过程反映资产管理的规范化程度，对资产管理和预算管理形成强有力的制度约束。

三、资产预算编制和执行应该注意的问题

资产预算编制和执行产生的问题需要予以认真解决，为此，在资产预算编制和执行中需要注意的三个环节：

1、规范资产预算编制内容。行政事业单位资产预算应该包括以下主要内容：一是依据资产配置标准，符合单位人员编制状况，与机构职能履行相匹配的资产需求；二是单位资产占有使用情况，要涵盖资产分布和资产状况的全面信息，统计时明确到在用资产、闲置资产、报废资产、经营资产、盘亏资产、维修改造资产等不同类别；三是拟购置资产的详细信息，需要明确到品名、数量、价值等，价值量较大资产、维修和更新改造的资产，需附可行性论证报告；四是经费来源渠道，将财政拨款、非税收入、自有资金等所有资金购置资产纳入预算管理范围（李平，2006）。

2、夯实资产的存量信息。由于资产的存量是资产预算编制的直接依据，做好资产的日常管理，提供真实完整的资产存量信息尤为重要。这就要求资产使用部门要及时维护资产数据，新增加的资产要按时入帐按照资产的处置标准和程序，对盘亏资产、超过使用年限或丧失使用功能的资产提交有关部门审批，批复后及时删减有关数据。资产管理部门要切实履行职责，根据资产处置标准，对单位提交的资产处置申请及时批复，必要时还要委托第三方进行鉴定，做好资产处置工作；通过定期开展资

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