草原生态补偿机制核心问题探析——以内蒙古锡林郭勒盟草原生态补偿为例

＊通讯作者，

内蒙古大学马克思主义基本原理专业２００７级在读博士，Ｅ－ｍａｉｌ：ｃａｏｙｅｊ

ｕｎ＿ｃｈｉｎａ＠１２６．ｃｏｍ收稿日期：２０１１－０６－０１；修回日期：２０１１－０７－

１５基金项目：国家社会科学基金项目（０７ＢＺＸ０２６）；内蒙古自治区社科规划项目（０６１３００２）；内蒙古地区社会、历史、文化研究基地项目（ｎｓｊｙ

０９０６）；内蒙古大学系统哲学研究中心项目（ＮＸＺ２００９０３０２）资助作者简介：李笑春（１９６５－），男，四川威远人，教授，博士生导师，研究方向为生态哲学、可持续发展的理论与实践，Ｅ－ｍａｉｌ：ｐｈｉｌｌｉ１９６５＠１

６３．ｃｏｍ．文章编号：１６７３－５０２１（２０１１）０６－０００１－

０７草原生态补偿机制核心问题探析

———以内蒙古锡林郭勒盟草原生态补偿为例

李笑春１，曹叶军１，＊，刘天明２

（１．内蒙古大学哲学学院，内蒙古　呼和浩特　０１００２１；２．中国农业科学院草原研究所，内蒙古　呼和浩特　０１００１０

） 摘要：

主体与客体、政府与市场、赔偿与补贴、补偿标准、补偿途径和产业结构是生态补偿机制的主要范畴。一方面，

生态补偿的作用和目的需要通过这些范畴得以展开和实践；另一方面，对这些范畴的探讨和理论研究反过来能够指导生态补偿实践活动。生态补偿的主要范畴不仅是生态补偿理论研讨中的重点和热点问题，更是生态补偿实践中决定政策措施顺利、有效实施的关键环节；针对生态补偿核心范畴的深入探讨，对于建立和完善生态补偿理论体系、有效指导生态补偿的政策与实践、最终有效缓解和解决生态环境的持续恶化具有重大的意义和价值。

关键词：生态补偿机制；范畴；意义；锡林郭勒盟中图分类号：Ｓ８１２ 文献标识码：Ａ

有关生态补偿机制的研究表明，

生态补偿机制的建立和运行涉及几个核心问题，将这些问题归纳分类后包括主体与客体、政府与市场、赔偿与补贴、补偿标准、补偿途径和产业结构六个方面，我们称其为“生态补偿机制的主要范畴”。一方面，生态补偿的作用和目的需要通过这些范畴得以展开和实践；另一方面，对这些范畴的探讨和理论研究反过来能够指导生态补偿实践活动。这些问题贯穿于生态补偿的整个过程，对这些范畴的理解和认识直接决定着生态补偿政策的执行，从根本上影响着生态补偿的效果及其成败，其重要性是不言而喻的。本文以内蒙古锡林郭勒盟草原生态补偿机制为例，探讨这些核心问题的内涵、外延与特点等。

１　主体与客体

生态补偿的主体和客体，就是在生态补偿机制中接受补偿和提供补偿的两方，受偿方是客体，补偿方是主体。进行生态补偿，首要的问题就是要搞清楚“谁补偿谁”，也就是要正确恰当地区分补偿的主体与客体，这是生态补偿顺利、有效进行的前提，是生态补偿中涉及的首要范畴。区分出补偿的主客体，弄清楚谁应该向谁进行补偿，是生态补偿得以存在和展开的前提条件。

生态补偿主体与客体的划分“就是要在区域之间、流域之间、产业之间、城乡之间以及国家之间经济利益和环境利益的重新配置，促进上述利益主体

之间的真诚合作和利益共享、成本共担”［

１］

。因此，对于主体与客体的区分和认定是一个非常重要的问题，它决定着生态补偿的地域范围、补偿责任的比例划分、受偿权益的分配层级与结构，某种程度上决定着生态补偿的合理性，从而间接地影响着社会公平和生态正义。

根据生态补偿的基本理论，特别是根据“谁受益，

谁补偿”的原则，理论上说，凡是从生态环境受益的群体或个人都应该是生态补偿机制中的潜在主体，都负有提供补偿的责任和义务。但是，实际上受益者的确定并不是想象中那样简单，而且即便能在理论上确定受益者也并不意味着在实践中能将其生态责任转变为某种支出或实际行动。因此，生态补偿的主体应该是那些既能在理论上进行受益确认，又在实践中能够兑现生态义务的利益相关者。而生态补偿的客体往往可以通过行政区划和生态产权认定就能加以确定。

笼统地说，主体是承担补偿责任和义务的政府、

—

１—第３３卷　第６期 中　国　草　地　学　报 ２０１１年１１月 Ｖｏｌ．３３　Ｎｏ．６ Ｃｈｉｎｅｓｅ　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｇｒａｓｓｌａｎｄ Ｎ

ｏｖ．２０１１

单位、组织、特定区域的群体和个人，客体是接受补偿的政府、单位、组织、特定区域的群体和个人。根据锡林郭勒盟生态功能和生态建设的实际情况，其草原生态补偿的主体应该包括：受锡林郭勒盟草原生态环境影响最剧烈的京津地区的人民政府，对生态环境依赖较大的生产企业；锡林郭勒盟地方各级政府，

锡林郭勒盟内部生态环境治理的下游区域的政府、受益单位及个人。另外，中央及内蒙古自治区政府也是承担生态补偿主体的角色。生态补偿的客体包括：锡林郭勒盟各级政府，对草原生态建设投入成本而由于草原生态建设导致直接损失、生产生活受到剧烈扰动的单位和组织，特别是个人。然而，应然不等于实然。实际上，锡林郭勒盟草原生态补偿的主体过于单一，

主要依赖中央及地方财政拨款；而补偿的客体也不够全面，有些应该被纳入补偿客体范围得到补偿的却没有被纳入。生态补偿单一化的主体与客体影响了锡林郭勒盟草原生态补偿机制的活力与效果，直接造成草原生态补偿中补偿资源的短缺性，

这是补偿不足的首要原因。２　政府与市场

当前学术界普遍认为，生态补偿是由政府主导、市场发挥重要配置作用的制度安排，“中国的生态建设总体上仍然是政府主导的过程，我国对生态建设的投入主要来自公共财政……在以公共财政投入为主的同时，中国政府在一定范围内也会借助市场机

制进行大规模的生态环境建设”

［２］

。这个观点主要有两个方面的依据：一是中国生态建设和生态补偿的现实力量仍然主要来源于政府，

政府是最直接、最有效也是当前成本最低的生态补偿的组织者、引导者和推动者；二是生态补偿本身涉及到很多经济问题，政府可能会失灵而市场可能是一个有效的解决途径，特别是国际上生态服务付费制度的成功经验暗示了市场机制在中国生态补偿实践中的价值。由此表明，政府和市场在生态补偿中各有其优点和不足，市场虽然灵活，但是“无法调控环境资源的外部性问题”，而政府则可能因为“高额的管理、监测成本、政府有限性造成的决策性失误、不合理的价格补贴和不规范的自然资源的产权制度，非但没有解决生态补偿工作中的市场失灵，还可能加剧生态环境

的破坏程度”

［３］

，因此生态补偿应该依靠政府和市场两种途径和方式，使两种方式相互配合，取长补短。问题在于，实际操作中如何区分市场和政府的作用，什么情况下需要政府，什么情况下又需要借助市场？如何把握两种方式介入的条件、范围和程度，这是很困难的。

从理论上说，凡是存在商品交易可能性的地方市场都可以发挥作用，而且应该发挥作用。一般而言，

市场发挥作用的条件一是产权清晰、产品有明确的归属；二是存在可以确定的买受主体，能够确定支付方。如果缺少其中的任何一个条件就不可能形成市场，市场也就难以发挥其资源配置的作用和优势，这种情况下政府就必须介入。另外，有时确定生态产品产权归属和产品买受主体本身就是一个比较复杂的过程，

存在交易成本过高的问题，这种情况下政府采取干预措施反而会更加经济和高效。

就锡林郭勒盟而言，只要能确定市场发挥作用的条件就能区分市场和政府发挥作用的不同方式。当前锡林郭勒盟生态建设还是以政府主导为主，几乎没有市场参与的空间，一方面是因为国家层面的大环境使然，

另一方面是由于锡林郭勒盟的生态建设还处于起步阶段，

市场条件并不成熟，生态环境服务交易成本过高。但是，随着草原生态补偿的阶段性深入，

这种缺少市场参与的局面应该逐步改变。锡林郭勒盟生态建设中存在大量市场交易的可能性，

应该被很好地利用。例如，小流域治理中的上下游关系，锡林郭勒盟作为整体与京津地区之间的生态产品交易的可能性，以及当前方兴未艾的碳交易和锡林郭勒盟区域内部的排污权交易、

多伦县的滦河源头水权交易等等，这些典型的生态环境服务付费制度在国内外都有比较成功的案例和经验可以借鉴。市场机制能够为生态补偿机制提供持续的内在动力，有利于搞活生态补偿和生态建设。

３　赔偿与补贴

这是两个在生态补偿中非常重要又非常接近的概念，

是生态补偿实现的两种不同的操作方向和作用机理。“习惯上，‘补偿’往往强调的是受益者的支付行动，而‘赔偿’侧重于强调破坏者的支付行动。这就意味着生态补偿机制的建立必然要有相应的赔

偿机制，是一个问题的两个方面”

［４］

。而赔偿和补贴则是生态补偿的两个子概念，前者是对失去和被损坏利益的一种弥补和赔偿，这在法律上被称作一种权利和义务关系，被损害者享有索要赔偿的权利，而侵害者则必须履行赔偿的义务；后者则是政府为鼓励某种行为而进行的一种资金和实物扶持。二者殊

—

２—中国草地学报　２０１１年　第３３卷　第６期