服务型政府理论溯源

有之；作为一种全新的政府模式，服务型政府伴随 着公共行政改革和政府再造运动而出现，并从政 治学、公共行政学等领域不断汲取先进理论和新 思想发展起来。追溯服务型政府的理论来源与基 础，对于准确界定服务型政府，深人剖析其本质特 征，具有非常重要的意义。 一、政府的公共性理论是服务型政府产生的 根本基础。 所谓公共性，是指“政府产生和存在的目的是 为了公共目标、公共利益、公共服务以及创造具有 公益精神的意识形态等”。［１１在现代社会，公共性 是政府的合法性基础，政府的公共性蕴含着这样 一种基本的预设，即政府是属于大众的，政府存在 的合法性在于维护和实现公共利益。政府的公共 性，就是政府将公民的利益作为公共行政的首要 原则，从而使得公共利益得到切实保障和实现。 早在古希腊城邦社会时期，人们就开始关注 社会活动的公共性，并将城邦视为所有成员组成 的共同体，而改善城邦生活的目的，就是为了满足 所有公民生活的共同需要。柏拉图认为，之所以要 建立一个城邦，是因为我们需要许多东西，而单靠 自己是不能达到自足的。于是，“我们邀请许多人 住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们
政府的产品——公共政策。然而，与企业和顾客
关系不同，在公共部门，“有些顾客凭借其所拥有 的更多资源和更高技能可以使其自己的需求优先 于别人的需求”。问为Ｊ／ｌ：，政府在提供服务时更要 慎重考虑公正与公平的因素，必须对一些超越短 期利益的事务承担义务，要树立为全体社会公民 服务的观念，归根结底，是要树立公民至上的意 识。其次，“公共利益不是由个人的自我利益聚集 而成的，而是产生于一种基于共同价值观的ｘ，ｔ话。 因此，公务员不仅仅是要对“顾客”的要求做出回 应，而且要集中精力与公民以及在公民之间建立 信任与合作关系”。ｍ ４．政府的责任与义务并不简单。新公共服务
已经认识到其不可行性——虽然这种模式最能体
现真正的人民当家做主。”嘲代议制，则被马克思 主义视为形式民主，是资产阶级政权统制人民的
万方数据
工具。马克思认为，代议制度只是“为了每三年或 六年决定一次由统治阶级中什么人在议会里当人 民的假代表”，“只是让人民每隔几年行使一次，来 选举议会制下的阶级统治的工具”。但马克思早期 的研究并未能清楚勾画出这种新政权的形式，直 到总结了巴黎公社的经验之后，他才“终于发现” 了取代资产阶级“代议制”的这种政治形式，即“代 表制”。 马克思认为，以代表制为基本政权组织形式 的巴黎公社给共和国奠定了真正民主制度的基 础，“实质上是工人阶级政府”，是“通过人民自己实 现的人民管理制”。马克思所预见的无产阶级的未 来政府就是人民控制下的服务型政府，政府官员 在行使职能的过程中，已经不能够像“在旧的政 府机器里面那样使自己凌驾于现实社会之上了， ……而总是处于切实的监督之下”。ｆｑ马克思关于 人民政府的这些论述，无疑是我国要建立服务型 政府的最直接的思想源泉。其后的许多社会主义 理论家，都继承了马克思的代表制思想，特别强调 无产阶级政府的这种服务性本质。明确了无产阶 级政府应该为人民服务的思想，并将其定位为衡 量无产阶级政府本质的基本标准。现在，中国共产 党提出了“三个代表”重要思想，实际上是对马克 思“代表制”思想的最好继承和发展。“既要做人民 群众的代表，体现人民群众的意志，当然就要树立 公民本位、社会本位的思想，把政府建５Ｚ在为人民 服务的基础之上”。网 四、新公共服务与治理理论为服务型政府实 践提供了理论指导 （一）新公共服务理论 新公共服务理论是在对新公共管理理论进行 反思和批判的基础上提出和建立的，但并不意味 着对新公共管理理论的全盘否定。它本质上是对 新公共管理理论的一种扬弃，具体来说，包括以下 几个方面的基本观点： １．政府的职能是服务，而不是“掌舵”，其重要 作用在于帮助公民表达和实现其共同利益，而不 是控制和驾驭社会。新公共服务理论认为，当今时 代，政府与企业、政府与社会的关系发生了深刻的 变化。“公共政策实际上是一系列复杂的相互作用 的结果，是多重群体和多重利益集团不同意见和 利益的混合物”。ｎ因此，当今政府的主要作用已 转变为：第一，为市场的良好运行提供一套日趋完 善的“游戏规则”和公平、公正的法律环境。第二， 利用不可替代的作用和特权，向公民提供信息服
务、监督服务、政策服务、制度服务等服务体系，以 满足公民在社会生活中物质和精神生活的需要。 政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共 物品和服务，因此，建立公共部门与私营部门、非政 府组织的合作伙伴关系是必然的理性选择。虽然 政府不再是公共物品和服务的唯一提供者，它可 以通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社 会主体参与供给，保证公共利益的实现；它可以由 原来的控制者转变为议程的安排者，打破过去对 公共产品和服务的一元供给模式，大力联合和培 育公共部门、私人部门以及第三部门来共同实现 多元治理。 ２．以公共利益为核心和以社会公平为原则。 以维护公共利益为核心，是政府存在的基础与目 标。政府不可能、也不应该按照利润最大化的原 则去运作它所拥有的资源，这是政府与企业最本 质的区别。赢利和效率对政府而言，只能是手段 而非目的。公共管理的最终目标应该是确保公共 利益的增长和分配，促进社会公平和正义实现。对 于社会公共问题。“政府不仅要积极提出符合公共 利益的解决方案，并且要确保这些方案的提出过 程与实施过程符合公平、公正的价值准则”。门政 府在提供公共服务时，必须把公平的价值渗透其 中。因为社会的公平程度越高，社会的公共利益才 有可能最大化地实现。 ３．为公民服务，而不是为顾客服务。新公共服 务思想认为，政府与公民之间的关系不同于工商 企业和其顾客之间的关系。这种服务ｘ，ｌ象的差异 性，对政府提出了相对于企业更高的服务要求。 首先，公共服务的服务对象比一般的市场行为更 为复杂。从理论上说，社会的每一个公民都应该是 政府的顾客，因为他们是国家的成员，都在“消费”
为，传统公共行政过于关注效率，并为此采取集权 和控制作为其手段，从而导致“危机”。解除危机的 办法是进行体制的改变，建立分权化和市场化取 向的多重组织形式的政府。川 总之，民主行政理论认为，官僚思想使越来越 多的公共生活空间理性化，使个人选择和民主责 任的余地越来越小，削弱了整个社会的自治和责 任感；为促进社会的进一步发展。应该将民主方法 引入公共行政，使民主的观念渗透到整个公共组 织之中。“在民主行政时代，政府将失去救世主的 特权地位，与公民处于平等地位；政府不是导航 者，也不是掌舵者，而是公民权利的保护者，是社 会自治的－Ｔ－具，只是为公民协商解决公共问题提 供－，ｙ－台和服务；政府与公民间的关系更多的是契 约关系，它强制社会的领域将收缩到十分有限的 范围”。［４１ 可见，公民本６Ｙ＿和公民意志在公共管理中居 于决定性地位的思想，实际上就是要把民主因素 全面引入到公共管理领域的一种新型的政府管理 模式。因此，服务型政府是与民主行政相匹配的 政府模式。 三、马克思主义代表制是服务型政府理论的 直接思想源泉 服务型政府是以公民为本位的政府。所谓以 公民为本位，就是指政府一切工作都要以公民利 益的实现为最基本的出发点。政府应该提供哪些 服务、怎样提供服务等是由公民而不是由政府的 利益需求所决定的。这就意味着政府的服务行为 是公民意志的反映。但政府的服务行为是公民意 志的反映，并不意味着所有公共服务都由相关公 民直接进行决策，也不意味着所有公共服务都由 公民自己提供。公共服务必须依靠政府来决策和 提供，这里就有一个代表的问题，即如何保证政府 的服务行为所反映的意志一定是公民的意志。可 以说，马克思的代表制思想为我们提供了基本的 理论指导。 就如何保证属于公民的政府真正代表公民的 利益，以实现真正的人民当家做主或民主，在西方 政治理论中历来有两种主张：一是以卢梭为代表 的直接民主理论，二是以密尔为代表的间接民主 理论一代议制。“对于直接民主理论，随着现代国 家规模的扩大和复杂程度的加深，越来越多的人
作为一种理念，服务型政府的思想萌芽古而
叫它作城邦”。ｍＯ，ｓｓ）近代以来，很多西方政治学家 也从各种角度论述了公共性作为政府存在基础的 重要意义。洛克提出“政治权利就是为了规定和 保护财产而制定法律的权利。判处死刑和一切较 轻处分的权利。以及使用共同体的力量来执行这 些法律和保卫国家不受外来侵害的权利，而这一 切都是为了公众福利”。ｆ３１（Ｐ４）边沁则认为“人们加 入政治社会是因为个人福利比加入之前有显Hale Waihona Puke Baidu增 加，因而加入政治社会、成立政府是人们的理性选 择；政府的公共性体现在，它与自然社会相比更能 提供公共福利，使社会的总体福利达到最大化”。 ｆ］ｌ马克思指出，“国家是社会在一定发展阶段上的 产物，国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自 我矛盾，分裂为不可调和的对立面而无力摆脱这 些对立面。而为了使这些对立面、这些经济利益 相互冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和 社会消灭，就需要一种表面上凌驾于社会之上的 力量。这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩 序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社 会之上并且又Ｅｌ益同社会相异化的力量，就是国 家”。Ⅲ 可见，不同时代、不同背景对政府公共性的外 部特征也有不同的要求，但得出的结论却是一致 的，即：“政府因为其公共目标而成立，实现正义、
二、民主行政理论是服务型政府的核心思想
民主行政理论研究的，是在行政领域如何确 保民主的理论，它要解决的基本问题还是如何保 证政府的行政管理行为是公民意志的反映。因此， 民主行政理论也成为构建服务型政府的重要理论 借鉴。 民主行政理论有较长的历史渊源。早在１４世 纪末和１５世纪初，托马斯・杰弗逊就认为，公共 行政关系到扩大民主的概念，应该坚持两个原则： “政府必须分权，以使每个公民亲身参加到公共行 政中来，政府必须教授人民政治智慧并培养独立 的公民意识。”嗍然而，在政治与行政二分理论预 设下，“民主”与“行政”分属两个不同范畴的概念， “民主”属于政治领域的追求，即公民通过选举等 途径影响国家的立法机关，以使立法机关所立之 法能够反映公民的意志；而行政领域追求的则是 效率，即政府如何高效执行立法机关制定的法律。 但２０世纪３０年代之后，随着大政府时代的 来临，行政国家开始取代议会制国家，行政权日益 扩大和深入到国家和社会生活的各个领域。特别 是２０世纪６０年代以后，随着大量新的社会问题 的出现，行政环境日趋复杂而多变，行政机关行使 自由裁量权的广度和深度也随之而加大。在这种 情况下，仅仅确保政治领域的民主。显然已经不能 保证行政领域的民主了，而且，官僚制本身与民主 之间的紧张也越来越显现。正如欧文・休斯所言， 官僚制的“理性形式、不透明性、组织僵化以及等 级制的特征，使得它不可避免地会与民主制发生
【收稿Ｅｌ期］２００ｓ一０６—２６
【作者简介】黄克濠（１９７５一），女，湖南桃源人，北京大学政府管理学院博士研究生．研究方向：服务型政府改革。
万方数据
提供公共物品是所有政府公共性中的共同内容， 政府的公共性是政府的第一属性。离开了这种公 共性，政府就从根本上失去了存在的必要性和合 法性”。ｒｌｌ因此。作为公共利益的代表，政府必然要 从公民利益出发，积极主动地提供公民所需要的 各项公共服务，创造并维护公民所需要的社会环 境。
冲突”。哒些问题迫使行政学理论重新思考行政
领域的民主问题。可以说，代表民主行政理论兴起 的新公共行政，就是关注社会公平和行政参与的 价值，主张公共行政不只是实施公共政策的工具， 还是确定公众看世界的方式和寻找公众在其中位 置的一个决定因素，通过开放交流获得政府与公 众的相互适应性、获得在指导行动的意识形态原 则上的共识，为民主寻找非等级制的意义，以合作 取代竞争作为政治和经济的驱动力。文森特・奥 斯特罗姆在《美国公共行政的思想危机＞一书中认
长白学刊２００８年第６期
ＣＨＡＮＧＢＡＩＪＯＵＲＮＡＬ
Ｎｏ．６ ２００８
总第１４４期
Ｓｕｍ ＮＯ．１４４
服务型。政府理论溯源
黄克瀛
（北京大学政府管理学院，北京１００８７１）
【摘
要】在公共部门管理研究领域，服务型政府吸引了众多关注，也成为政府改革的希望和方向所在。然而，
服务型政府并未形成一套独立系统的理论体系，其核心观念来自于多个领域的先进理论。因此，要准确把握服务 型政府的本质与特点，必须追本溯源，深入分析其产生、存在和发展的理论基础。． 【关键词】服务型政府；理论基础 【中图分类号］Ｄ６２ 【文献标识码】Ａ 【文章编号］１００３－５４７８（２００８）０６－００４２－０４