国土资源管理改革的总体趋势与若干思考

国土资源管理改革的总体趋势与若干思考

发表时间：2018-08-24T12:21:27.583Z 来源：《建筑学研究前沿》2018年第9期作者：李新亮

[导读] 经济社会体制的改革要求相关的国土资源管理做出相关改革，来缓解经济社会变革衍生出的矛盾。

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摘要：当前国土资源管理改革的总体趋势是：管理模式向综合型和协调型转变，管理职能向透明型和服务型政府转变，管理方式向贴近宏观经济和社会发展转变，管理手段向政府调控和市场配置型转变，管理理念向资源、资产、资本三位一体转变。国土资源管理的难点问题体现在：大综合的管理趋势与系统内部的条块混合体制，民众参政热情与低效的社会舆论应对机制，传统的资源管理与参与宏观调控的职能要求，权力的垂直上收与调动地方积极性，资源资产化和收益分配制度问题等五对矛盾。建议在国土资源管理改革中树立建设综合协调的大国土资源体制目标，建立健全宣传应对机制，明确参与宏观调控的站位和抓手，建立有效调控与市场机制相结合的高效管理方式，探索建立资源、资产、资本三位一体的管理模式。

关键词：国土资源；管理；改革；发展趋势

经济社会体制的改革要求相关的国土资源管理做出相关改革，来缓解经济社会变革衍生出的矛盾。因此，推进国土资源管理的改革能够促进经济的稳定持续发展。然而随着社会经济的快速发展和深化改革，国土资源管理方面出现环境、生态、经济与可持续发展等诸多不可调和的冲突。研究国土资源管理改革的总趋势，并对其问题进行分析和反思，是推进国土资源管理改革朝向更快更好方向发展的有效途径。

1、当前国土资源管理改革总体趋势

1.1从管理理念方面看

随着市场经济体制的逐渐成熟与完善，国土资源的内容也涉及了资源、资产与资本的综合价值评估，即将实物与价值进行了统一。比如，在近年来的房地产建设方面，就出现了利用土地资源进行投资、投机的行为；再如，农村“土地流转”政策的推进，也体现了对于国土资源管理的全新认知。

1.2从管理模式方面看

传统管理中，以“条条式”集权为主“块块式”下放为辅，形成了垂直管理。在当前的管理模式中，渐渐出现了大部门间的综合协调管理模式，这种模式的出现，符合市场经济发展规律，同时，也是我党英明之处的具体体现通过对地方上的集权的疏导，集中了管理权力，又通过科学分析，制定了新型的以职能促管理的发展方式。

1.3从管理职能方面看

当前的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务是政府部门的主要职能，从传统的以管为主，过渡到了现在的服务型政府。这种形式上的转变，注重人本理念、以和谐发展、为人民谋福利为目标，是解决民生问题的具体体现。

1.4从管理手段与管理方式方面看

在过去，国土资源管理注重行政审批、程序化工作。当前的改革，以为人民生活生产提供便利为主，更注重资源管理与价值应用，尤其是对它在经济社会发展中的作用与功能性更为重视。从现在的管理手段看，权力已经有所放开，市场资源配置的基础作用得到了明显发挥，但同时，也注重宏观调控的积极影响作用。

2、国土资源管理改革的难点与问题

2.1 矛盾一：大综合的管理趋势与系统内部的“条”、“块”混合体制

国土资源系统的综合管理和协调面临着更为复杂的形势。一是国土资源管理部门是在行政管理体制改革的推进下，由过去的条条式管理整体调整成为块块式管理。在这一过程中实施了地勘单位属地化、资源管理职能调整和划转等一系列深刻的变革，调整幅度巨大，涉及部门众多，很多问题到目前仍未解决，部分资源与外系统的交叉管理到现在仍然存在。二是国土资源的属性差异巨大，土地资源和矿产资源有着完全不同的属性和禀赋，海洋资源管理涵盖了部分产业管理职能，且以部属国家局的形式代管，使得综合管理的难度进一步加大。三是在块块式管理的情况下，由于权力的下放，使得国土资源管理的执行力出现问题。为解决这一问题，国土资源系统实施了省以下垂直管理、土地督察制度等“回归”条条式管理的模式，但又并未完全实施到位。在这种“条”、“块”体制混合、上一阶段改革仍未贯彻完成的情况下，要想实现国土资源系统的综合协调管理，其内部的机制问题亟待解决。

2.2 矛盾二：高涨的民众参政热情与低效的社会舆论应对机制

社会经济改革不断发展，行政权力不断公开透明，民众参与国土资源管理的兴趣不断增加。国土资源管理既要考虑民众的知情权，又要考虑国家资源安全，但国土资源管理有其自身的特点和要求，特别是类似境外资源勘查、矿产资源战略、房地产用地等工作，与国家的资源安全和社会民生密切相关。另一方面，民众意见众多，并且有各自的立场和认识局限性，有些并非是主流意见，在这种情况下不可能全盘接收。过于广泛的意见征求必然导致行政效率的低下，反而增加了行政成本。在民众对参与包括国土资源在内的国家经济社会管理的兴趣越来越大的情况下，国土资源部门还缺乏有效的应对机制，过于缄默或退避的做法反而容易引发质疑，不利于问题的解决。

2.3 矛盾三：传统的资源管理站位与参与宏观调控的职能要求

国土资源的开发利用处于整个经济链的最前端，其供应情况将会直接或间接影响到后续相关产业的发展。正因如此，国土资源部门才被赋予参与宏观调控的职责。但由于国土资源部门在被赋予参与宏观调控职能之前，其职能配置和履行一直以资源保护和合理利用为管理目标，对经济链后端的情况难以掌握，使得国土资源管理参与宏观调控面临比较大的难度，就资源论资源的管理模式必然难以把握经济社会发展的需要。

2.4 矛盾四：权力的垂直上收与调动地方积极性

国土资源管理迈向市场化的探索过程中，权力不断下放，步伐迈得很大，但由于相应的监管没有到位，因此产生了违法占地、资源滥采、矿山环境污染等一系列问题。计划经济条件下的管理面临的问题是管得太死、统得太死，而市场经济条件下过度的权力下放同样面临着监管不力、政令执行不到位、市场秩序混乱等问题。尽管国土资源行政管理取得了一定的成效，但总体来看，政策的执行和引导能力仍

有待进一步加强。长期以来，国土资源实际上实行的是粗放式、半粗放式管理，矿产资源有偿使用制度不健全，全国耕地面积不断减少，在市场机制还在探索的背景下，国土资源行政管理的执行力和引导作用需要进一步加强。

2.5 矛盾五：资源资产化和收益分配制度问题

由于国土资源收益分配制度是保障国土资源资产化的基础，因此，国土资源资产经营自身存在的利益驱动必然使土地和矿产收益分配制度产生扭曲的国土资源管理活动，即国土资源资产化和收益分配制度不匹配，这也是市场机制“盲目性”和“失灵”的体现。受国土资源资产化和收益分配制度不匹配的影响，必然导致土地和矿产资源经营的资产化过度和不足并存，国土资源违法活动频繁，收益分配格局失调，城乡发展失衡，不利于资源保护和集约利用。

3、结论

国土资源管理改革，一方面，需要从战略上进行一些思考，确立体制目标，加强宣传工作，健全相关机制；另一方面，需要与市场的发展相结合，做好调控措施，以宏观调控与市场自由发展，两种方式并进。尤其是需要立足我国的基本国情，吸收国外先进理念与经验，积极探索出一条以资源、资产、资本为主体的“三位一体”的新型综合管理模式。从而解决国土资源管理改革中遇到的阻碍与问题，争取将难点与重点问题区别解决，具体问题，具体分析，提高国土资源管理的总体效率。

参考文献

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