城乡规划体系中生态绿地的现状问题与对策

生态林地
４
合计
５６
主：据对９３个国务院审批城市总体规划的城市（不含直辖市）法定《城市总体规划》或已经省级人民政府报国务院待批的《城市总体规划》（规划期至２０２０年）分析得出
（如“保护”
“恢复”），也有笼统盖之（如“生
市域层面及临近城市建设用地的大型绿地，而 不包括风景名胜区、自然保护区等具有特定 名称、特定管理主体的用地。主要起到以下 作用：一是平衡城市人工环境与自然环境的关 系，保护城市生态环境和自然资源，维护生态 安全格局；二是引导城市空间结构，控制城市 无序蔓延；三是服务城市居民休闲生活，提供 休闲开敞空间等。 考虑到广义的“生态绿地”，绿地类型宽 泛，实施与管理情况不一，现状问题和问题 产生的原因差异较大，本文对问题部分的研 究主要针对狭义“生态绿地”。但由于狭义 “生态绿地”处于建设与保护这对矛盾的爆 发点，问题出现较早，而解决问题的方法具 备推广性，对于当前广泛推进生态用地划定 与管控具有重要的借鉴意义，因此本文建议 部分兼顾广义的“生态绿地”。
施中挡不住发展Ａｇａｉｎ步。许多城市划定的生态 绿地，实则被当作发展备用地，任由发展突 破。基于用地上原有建设项目客观建设需求， 以及政府投资重点项目、民生工程等建设需 求，通过地方政府本身具有的控制性详细规划 编制审批权，将生态绿地“合法”纳入建设用 地范围中。在一些建设用地紧张的城市，基于 地形、地貌确定的生态绿地，也会因类似低丘 缓坡用地改造利用、填湖造地等原因，逐步成 为建设用地。其次，生态绿地被乡镇发展用地 占用。大面积的生态绿地本身划定时往往包含 乡镇、村庄，并未过多考虑原有居民本身发 展，于是在镇、乡、村庄的规划编制和实施 中，生态绿地不断地让位于乡镇生产、生活 发展需求，形成一个个逐步增大的建设用地斑 块。第三，生态绿地被违法建设侵占。在土地 经济利益的驱动下，位于城乡接合部的生态绿 地成为违法建设的重灾区，加之管理薄弱，违
及其概念辨析
１．１生态绿地在城乡规划编制相关规章制度中 的演变 生态绿地广泛出现于城市总体规划、城市 绿地系统规划、园林绿地设计、生态格局和用 地研究等规划编制及研究体系内。但仅就“生 态绿地”词语本身来看，现行相关用地分类标 准中，无论是在住房和城乡建设ｆｌｌ３（－ｊ主导的城 市用地分类与规划建设用地标准、城市绿地分 类标准，还是在国土部门主导的土地利用现状 分类标准，均未出现。然而，按照其“城市建 设用地范围外”和“绿地”的２点主要特征，与 之类似的用地性质则在城乡规划编制要求中逐 步演变（表１）。市区、中心城区建设用地范围外
ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ
ｐｒｏｇｒａｍ，ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ ｏｆ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｇｒｅｅｎ ｓｐａｃｅ ｓｕｐｐｏｒｔｉｎｇ ｐｏｌｉｃｉｅｓ，ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ
ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ａｎｄ ｃｌｅａｒ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｌａｎｄｓｃａｐｅ ａｒｃｈｉｔｅｃｔｕｒｅ；ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｇｒｅｅｎ ｓｐａｃｅ；ｕｒｂａｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ
ｒｅａｓｏｎｓ
ｔｈｅ ｃｏｎｃｅｐｔ，ｖａｌｕｅ，ａｎｄ ｅｖｏｌｖｉｎｇ ｏｆ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｇｒｅｅｎ ｓｐａｃｅ． ｆｏｒ
ｏｆ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｇｒｅｅｎ ｓｐａｃｅ
ａｒｅ
ｐｏｉｎｔｅｄ ｏｕｔ，ｓｕｃｈ
ａｒｅ
ａｓ
ｏｃｃｕｐａｔｉｏｎ ｂｙ ｃｉｔｙ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ ｅｘｐａｎｓｉｏｎ，ｔｏｗｎｓｈｉｐ ｌａｎｄ
பைடு நூலகம்
就生态绿地本身而言，存在内涵不清晰， 外延不明确的问题，在后续管控中摇摆、变化， 效果难以保证。其一，生态绿地的性质不明晰。 是单纯的自然保护区域？是建设的控制区域？还 是容纳特定类型建设的开发区域？其二，生态绿 地包含的用地类型不明确。由于生态绿地的性质 不明晰，因此生态绿地所包含的用地类型往往也 不明晰，对哪些用地可以涵盖其中、哪些不能涵 盖没有明确的思路，各类用地五花八门。其三， 生态绿地实施方式不明确，是以积极建绿为主， 还是以原有用地保护或建设控制为主，不清晰。 其四，生态绿地的时间属性不明。是长期性、永 久性的定位保护和控制，还是在规划期限内的保 护和控制。对一些非特定位置和用途２的生态绿
１
“生态绿地”在制度层面的演变发展
是否需要对生态空间有所控制，经历了一个从 无到有的发展变化过程。从没有明确表述，到 划定“禁止建设的绿色空间控制范围”，再到 “生态用地”的发展变化过程。 １．２生态绿地在当前城乡规划编制实践中主要 情况 据笔者２，Ｊ９３个国务院审批城市总体规划城 市现行的《城市总体规划》研究分析，其有４６ 个城市在其《城市总体规划》中心城区用地规 划中，出现了以“生态”为名的用地类型，占 所研究城市自９４９．５％（表２），具有普遍性。对用 词进行分析，虽有“生态”２字，但词汇含义 的维度不同，有表示形态（如“带”）、有表示 功能（如“景观”“防护”“隔离”）、有表示 用地性质（如“湿地”“林地”）、有表示目的
万方数据
Ｕｒｂａｎ Ｇｒｅｅｎ Ｓｐａｃｅ Ｓｙｓｔｅｍ
表１ 序号
１
城乡规划体系中关于生态绿地相关要求的发展演变 名称 城市规划编制审批暂行办法 类型 规范性文件 发布年份
１９８０
有关生态绿地等方面的内容 城市总体规划中编制城市郊区规划．综合布置郊区农业、工业、林业、交通、副食蔬菜基 地、风景游览区和居民点的用地
态用地”）。在城市绿地系统规划中的市域绿地 系统规划，包含生态绿地类似用地的情况与城 市总体规划中情况类似。此外，一些城市另有 风景名胜区、自然保护区、森林公园、湿地公 园、郊野公园等用地性质在总体规划和城市绿 地系统规划中出现。 １．３生态绿地的概念 基于以上制度研究和规划用地梳理，笔 者认为当前“生态绿地”的概念并不清晰、 明确，存在于不同层面的概念，可以按照广义 和狭义进行区分：含义最广的生态绿地应当 与“生态用地”同义，与“基本生态控制（红） 线”对应。指在规划建设用地外的开敞空间， 既包括区域绿地，也包括农田、废弃地以及其 他未利用地，多为土地管理、生态学等相关专 业的研究范畴，也是时下最火热的名词。含义 较广的“生态绿地”则与“区域绿地”同义， 是指规划建设用地范围外的各类绿地，包括生 态保育、景观游憩、生产防护等类型，在现行 的绿地分类标准中，主要归为“其他绿地”， 此范围内多为风景园林专业的研究范畴，也是 市域绿地系统层面的规划内容【１刁Ｊ。 相对狭义的生态绿地则是从系统观出发， 运用生态学基质、廊道、斑块等理论有效布局
带内涵不断改变，政策不断调整，相关的管理措 施也不断变化，实际绿化面积不断减少，城市发 展侵占了绿化隔离带【４】。与之相对应的则是深圳 市基本生态控制线１，从２００５年立法划定以来， 基本生态线控制明确界限，严格保护，取得了积 极成效，但在用地超高的发展压力下，纯粹刚性 保护被称为“发展紧箍咒”，绿地综合效能和管 理方式受到质疑。在没有生态补偿的情况下，生 态线内居民无法实现环境与经济效益兼顾，就采 取违法建设的方式获取自身发展与利益，给生态 线的保护带来不利影响【５。６】。生态绿地规划时的 良好初衷在实际实施中大打折扣，实施效果欠 佳。纵观全国，北京、深圳均是在生态绿地管控 方面有作为的城市，管控和建设的投资较大，其 存在的问题反映出当前生态绿地管控的难点和共 性问题。 ２．２原因分析 １）城镇化发展阶段的客观压力。 当前我国正处于城镇化快速发展的阶段， 土地城镇化充当了发展的先行军，用地快速扩 张趋势难挡，建设用地蚕食生态绿地成为“正 常现象”。其一，投资建设的需要。经济发展 迅速，投资和项目需要落地，而城镇新扩张用 地无疑是低成本的优选；其二，在土地财政 压力下，地方政府需要出让或抵押土地换取建 设、发展城市及公共服务等资金，城市建设用 地需要不断扩张；其三，农村建设与产业发展 需求带来的客观压力。相比较，控制和建设生 态绿地难以在短期和局部获取经济效益，在城 镇化快速发展、对地方政府的经济发展指标考 核的情况下，生态绿地无法顶住经济发展的压 力，失控成为一种正常现象。 ２）生态绿地本身的内涵不清晰。
ｓｙｓｔｅｍ；ｐｒｏｂｌｅｍ；ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅ
ａｎｄ ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎ
随着中国经济社会的发展，国家和国民对 良好的生态环境日益重视。党的十八大以来， 生态文明建设成为建设中国特色社会主义的五 位一体的总布局。在随后的十八届三中全会、 全国城镇化工作会议以及新型城镇化规划中， 中央多次提出加快生态文明制度建设，提出 “划定生产、生活和生态空间开发管制界限， 落实用途管制”“划定生态保护红线，建设国 土空间开发保护制度”等要求。在城乡规划中 科学划定生态绿地，并通过政策、制度等方式 保障和推进规划实施，保留和建设生态绿地， 是协调城市中人与自然环境的关系、实现上述 目标的重要手段之一。本文从当前城市生态绿 地实施中产生的问题出发，探讨并完善城市生 态绿地的对策措施。
ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｉｌｌｅｇａｌ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ．Ａｔ ｌａｓｔ，ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｂｏｕｎｄａｒｉｅｓ，ｓｔｒｉｃｔ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｌａｎｄ
ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ，ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ ｃｌｅａｒ ｃｏｎｎｏｔａｔｉｏｎ，ｃｌａｓｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ，ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃａｌｌｙ
城市绿地系统
城乡规划体系中生态绿地的现状问题与对策
Ｓｔｕｄｙ
ｏｎ
ｔｈｅ Ｓｉｔｕａｔｉｏｎ，Ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｎｄ ＣＯｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｆ Ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ Ｇｒｅｅｎ Ｓｐａｃｅ ｉｎ Ｕｒｂａｎ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ｓｙｓｔｅｍ
南楠／ＮＡＮ
Ｎａｎ
ｓｐｒｅａｄ ｏｆ ｕｒｂａｎ ｓｐｒａｗｌ，ａｎｄ ｐｒｏｖｉｄｉｎｇ ｇｒｅｅｎ ｌｅｉｓｕｒｅ ｓｐａｃｅ．Ｔｈｅ ｐａｐｅｒ ｅｘｐｏｕｎｄｓ Ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｎｄ
６
规范性文件
２０１３
不再提及生态用地的概念。而从市域空间管制要素层面，对自然保护区、生态林地等作出 要求
表２ 名称 出现频次 生态绿地／生态绿带，生态廊道
３４
部分城市总体规划中生态绿地相关用地用词统计 生态防护绿地／生态隔离绿地
６
生态景观绿地／生态开敞区
２
生态保护带
３
生态恢复区
２
生态用地
１
生态湿地
４
规范性文件 规范性文件 部门规章
１９９５
郊区部分的规划成果包括：郊区主要乡镇企业、村镇居民点以及农地和副食基地的布局， 禁止建设的绿色空间控制范围
４
２００２
将市域绿地系统规划列入城市绿地系统规划的成果 中心城区规划应当包括安排建设用地、农业用地、生态用地和其他用地。首次使用“生态 用地”的概念
５
２００５
２
城市规划编制办法（建设部令第１４号）
部门规章
１９９１
综合协调市区与近郊区村庄、集镇的各项建设，首次提出了“划定需要保留和控制的绿化空 间”
３
城市规划编制办法实施细则（建规字３３３号文） 城市绿地系统规划编制纲要（试行）（建城［２００２１２４０号） 城市规划编制办法（建设部令第１４６号） 关于规范国务院审批城市总体规划上报成果的规定（建 规［２０１３］１２７号）
万方数据
９１
表３ 用地性质 自然保护区域 建设控制区域 特定开发区域 地、乡村农居、兼容特定类型用地，一定比例的发展建设用地 用地类型
生态绿地内涵分析 主要实施方式 主动建设绿地 水源保护地、湿地、草地、林地、河道、水网、农地、苗圃、隔离绿地、公园、滩涂、荒地、空 保护原有用地 控制建设行为 一段时间内稳定．随规划修编更新调整 长期 稳定性
２生态绿地实施中的主要问题及原因分析
２．１生态绿地实施中的主要问题 尽管生态绿地的作用和意义重大，许多城市 也把生态绿地作为城市总体规划和绿地系统专项 规划的重要内容，但其实施存在以下问题。 首先，生态绿地被城市建设用地发展侵 占。作为控制城市发展边界的生态绿地，在实
法建设在城乡接合部易发多发，生态绿地频繁 被侵占。 北京市的绿化隔离地区建设，特别是第一 道绿化隔离带可以说是一个典型案例。虽然北 京市对绿化建设投入了大量的资金，也取得了 不小的成绩，但对照规划目标而言，北京市第 一道绿化隔离带整体实施情况不理想。绿化隔离